■陈红梅
　　【本文提要】即便在当前新闻业危机的背景下，国家干预新闻业的举措在美国也难有进展，原因何在？本文从社会想象的角度将此视为文化变迁的问题，以传媒的社会责任理论为中心，从话语和行动两个层面考察美国新闻业从1890年代至1940年代的发展过程。美国现代新闻业从1890年代的矛盾状态里起步，蕴含未来的多样可能性，到新政年代，“国家干预新闻业”作为传媒新观念变得清晰，但制度改革的可能性却悉数消失。本文认为，在新观念被制度化之前，新闻业已形成强大的利益集团，成为制度变革的重要阻力，而美国左翼政治力量一直比较薄弱，则是制度变革在社会结构上的深层限制。但是，新观念起源于社会结构和社会关系的重大变迁，并不会因受挫而消失，而是一个有待实现的社会想象。
　　【关键词】社会责任理论 社会想象 李普曼 杜威 哈钦斯委员会
　　【中图分类号】G210
　　在公众信任危机、互联网传播危及职业新闻业（professional journalism）的商业模式、新闻荒漠蔓延等诸多压力之下，改革传媒体制的呼吁在美国学术界一直未断，也得到政治精英和政府/立法机构的广泛关注。在西方成熟民主国家中，不管是从学理层面，还是在跨国比较的经验层面，关于国家干预新闻业的合理性和必要性都已有详尽论述，并累积了大量证据。①但从近年的若干案例来看，②新闻业的国家干预和公共资助仍然举步维艰。对于这种理论、经验与实践的反差，目前主流的解释是从政策理论的角度强调所谓的机会窗口/关键时刻（critical juncture），相关研究也确实生动展示了多种力量参与传媒政策博弈的动态过程。但是，从上世纪60年代的改革年代迄今，美国传媒政策进进退退，③并无实质性的改观，仅仅从具体案例的微观过程来解释显得乏力。
　　作为政治行动的公共决策总是体现了特定的价值观念。新闻业免于国家干预的观念由来已久，而国家干预和公共资助新闻业的观念则是在美国现代工业社会背景下出现并逐步发展起来的，因此，公共决策博弈也是新旧传媒观念斗争的过程。观念常被还原为个体的认知和态度，但个体化和主客观二元分立的方法很难调和主体与客观世界的关系，也背离实际的认知经验，一些学者因而主张回避对观念的完全主观化的解释，认为可以从话语和行为来阐释集体共享的“意义”（Wuthnow， 1987： 32-33， 65）。陆晔和潘忠党（2002：19）将通过话语和实践来表述的理念称为“想象”，加拿大哲学家泰勒在解释西方现代性的兴起时则提出“社会想象”概念，认为当新观念突破专业的小圈子而在更广阔的社会面扩散，演变为普通人想象其社会环境的方式时，它就成为社会想象（泰勒，2004/2014：3-5）。成为社会想象的实践隐含了意义和规范，却因看似自然而然而不被质疑，其本质是“社会关系和共同行为（mutual action）的模式”（Taylor， 1985： 36）。从这个角度，我们可以将公共决策看作是一种社会想象，而公共决策中的博弈及其长期取向则表明，作为一种“想象”的传媒新观念虽然具有影响力，却仍未演化为真正的“社会想象”。
　　从比较孤立的小群体“想象”扩散为“社会想象”，实际上是个文化变迁的过程。因此，相关讨论不能仅仅着眼于单个的案例，而是需要从历史的角度进行考察。问题在于，国家干预新闻业虽然是相对较新的观念，但在美国从产生发展迄今也已有很长的历史，何以还是未完成的社会想象呢？
　　根据泰勒（2004/2014）的观点，社会想象的基础是一些有影响的思想家所提出的理论学说，用以理解和解释当下社会所面临的问题，同时也暗示了某种规范性。理论虽然常常表现为一套复杂的论述逻辑，由少数知识分子生产，却并非纯粹的个人性思想，而是代表了特定社会环境中更多人的某种理解，是构成社会意识的一种形式，其核心在于解决一系列实际存在的社会问题，并为相关行动提供意义和标准。因此，理论作为“一组结构化的意义”，是一种信念与行动的配置（configuration）（Ashcraft， 1986： 5-8）。从观念与行动的相互构成性来说，观念赋予行动以意义从而使行动成为可能，行动体现观念并带来对观念的更为深刻的理解。理论观念总是指向一些特定的社会行动，而行动需要资金、立法、政治权力等诸多资源，因此，尽管特定的社会环境使思想创新成为可能，一种理论要演化为社会想象，进而被制度化，也受限于许多具体的社会条件。美国社会学家伍思诺（Robert Wuthnow）在研究宗教改革、启蒙运动、社会主义的观念运动（ideological movement）时，曾提出一个分析观念与社会结构关系的框架，包括生产新观念的一般社会环境特征，特定制度背景（institutional contexts），以及此背景下的行动序列（action sequences），而新观念也可区分为生产、选择和制度化（institutionalization）的过程（Wuthnow， 1989： 537-538）。
　　国家干预新闻业的新观念萌发于进步主义年代，以美国从传统农业社会向现代工业化大社会的转型为背景，是对现代新闻业发展的一种反应。李普曼和杜威的相关著述以其对时代问题的洞察力和思考深度而产生广泛影响，但是，直到哈钦斯委员会总报告发布，新观念才得到清晰而系统的阐述，总报告也成为后来的传媒的社会责任理论的权威文本。因此，本文试图通过考察这一段历程来理解：1.传媒新观念产生于怎样的社会环境，要解决怎样的问题，在与社会环境的相互作用中经历了怎样的话语生产和选择过程；2.相关的社会行动是怎样的，处于怎样的制度背景，以及基于此背景的行动序列是怎样展开并产生怎样的后果。厘清这些问题，才有可能真正理解国家干预新闻业的观念在演化为社会想象的过程中所遭遇的社会结构性条件和限制是什么，从而可以较为深入地理解美国传媒体制的现状及其深层原因，也有助于对新观念的未来进行展望。
　　
一、现代新闻业：一个充满矛盾的起点
　　美国现代报刊可以追溯到一战前的半个世纪，以内战前后的电报技术和便士报发展为基础，大规模发行的都市报意味着大众媒体作为社会的中心制度建立起来。到1890年代，全国性杂志、新闻通讯社服务和大众报纸的发展已经构成凯瑞（Carey， 1965）所谓的“传播革命”，个体第一次可以不经任何中介而与一个全国性共同体建立直接联系，全国性媒体创造了国家认同的“公开的可识别的形式”，而掌握操纵符号（symbols）之特别技能的职业传播者则成为一种新的社会角色。然而，与后来新闻职业化所张扬的免于国家干预的自主性相比，鲜少为人关注的是，美国现代新闻业的发展恰恰是以国家干预和调节为基础，并在诸多的道德和政治审查中跌跌撞撞前行。
　　根据柯尔鲍维奇（Kielbowicz， 1986）的研究，在19世纪的很长时间里，杂志的邮寄费率是报纸的五倍左右，直到1879年《邮政法》给予所有传播“公共性质的信息或致力于文学、科学、艺术”等领域的出版物以邮政补贴，杂志才得以与报纸有同等待遇。这一立法意义重大，提高了杂志作为全国性广告载体的地位，为后来全国性杂志的快速发展，以及在进步主义年代能支付成本高昂的揭黑报道费用奠定了基础。
　　内战之后，国家也对报刊施加了比战前更大力度的道德规制（moral regulation）和政治审查，这与战时新闻审查以及由此而来的对新闻自由的关注减弱有关，可能也与1870年代以后的移民数量激增，以及非裔美国人来到北方城市所产生的种族与文化冲突有关（Starr， 2004： 240， 233）。在道德审查上，1872-1873年间的“康斯托克诉沃德哈尔”（Comstock v. Woodhull）案是转折性的事件，导致1873年的联邦法案授予美国邮政总局特工直接没收邮件中的非法材料和拘捕邮寄人的特权（Horowitz， 2000）。这一法案一直延续到1960年代末才被取消。在政治审查上，不仅州法院，联邦法院也加大了对政治异见的打击力度，以致法学研究者称“内战之后，言论自由根本就不存在”（Yassky， 1991： 1717）。在1930年代以前，因宪法第一修正案仅对联邦政府有效，州级层面对新闻业的立法监管并不少见。例如，针对美联社长期采取垄断排他的竞争策略，19世纪末期曾有多个州立法禁止美联社歧视潜在会员，在1900年伊利诺伊州《芝加哥越洋报》（Chicago Inter-Ocean）诉案中，州最高法院以公共利益的理由判决美联社的排他性规定无效（Bates， 2012）。
　　一直到一战结束前，美国的大众新闻业仍然作为一种反建制的力量而体现出高度的政治性，与权力斗争，以激进的行动主义热衷于倡导和参与社会变革。但技术和市场带来的变化也在悄然展开。随着城市发展和印刷技术进步，1870年代早期，最大的日报发行量达到10至20万份，而其营收则有一两百万美元，超过了大多数制造业公司，大都市的日报和通讯社本身成为大企业（Cochran， 1975：156）。1880年代后期，纸张价格下跌，城市零售业态变化所带来的广告需求剧增，在此影响下，报纸的数量和发行量都大幅增加。普利策的《纽约世界报》在1898年美西战争期间发行量达100万份，1890年代中期的全职雇员有1300人（Olasky， 2016： 111）。如此庞大的规模和业务，使报纸发行人必然要首先考虑自身的经营，将政治平台和公共服务的功能置于次要位置。在19世纪初，一份典型的政党报纸有4个版，以政治言论和政治新闻为主，到1890年代，发行量大的都市报通常有8到12个版，仍然具有政治性，但已经将更多的注意力投入到商业、娱乐、社会故事等主题上。
　　
二、新闻观念变革的基础
　　这里的新闻观念指媒体所有者和管理者的观念，是一种职业愿景。粗略地说，在1890年代到20世纪初的这段时间里，以职业愿景的形式呈现出来的新闻观念可以分为四个类型：政治行动者的愿景、商业（business）愿景、公共利益（public interest）愿景、共同体（社群）愿景。对于具体的媒体来说，这些愿景经常是并存或混合的，并不相互排斥或对立。而从历史的渊源来说，这些愿景也不是全新的，至少可以追溯到19世纪早期，乃至更久之前。
　　政治行动者的愿景源自18和19世纪的政党报刊实践。在后世关于“黑暗的政党报刊”叙事中，政党报纸常被描述为政治权力控制下的失去自主性的媒体，这不算错，但不准确。美国的政党在很长时间里并非正式的组织，而是松散的“公民协会”（civic associations），政治活动家需要通过报纸在选民中创造出一种“成员意识、认同感和共同的事业”，报纸编辑/出版商与政治活动家的身份常常是重合的，新的政治团体通过创建或控制报纸来展开活动，报纸自身也可以发起改革运动（Pasley， 2001： 9-11）。因此，与其说政党报纸是被权力控制的媒体，不如说是人们通过媒体而参与政治行动，政党报纸实际上是各种政治力量的代表性机构，体现的是媒体作为政治行动者的愿景。
　　在新的印刷技术支持下的便士报于1830年代出现后，报纸的创办资金和运营成本迅速攀升。贝内特在1835年创办《纽约先驱报》的资金仅有500美元，但到南北战争时，在纽约办一份报纸的成本已接近100万美元（Baldasty， 1992： 5）。新闻商业化给报纸所有者带来丰厚的利润，失败的报纸也代价高昂。到19世纪中叶，至少对纽约这样的大城市的报纸来说，政党资助已不重要，独立自治也确实成为报纸的一种自诩。但是，政治行动者仍然是报纸出版商重要的愿景。例如，格里利的《纽约论坛报》在1840年代曾投身于空想社会主义的公社运动，并与《纽约信使报》（New York Courier）一起，发起关于政治经济基本问题的连载辩论，轰动一时，在1850年代又和其他报纸一起参与废奴运动（Olasky， 2016： 68-70， 82）。
　　19世纪晚期到20世纪之交，普利策和赫斯特的报纸将耸人听闻的故事报道手段和当时的改革运动结合起来，以“人民”的名义，揭露政府和大企业的腐败行为，支持和倡导激进政策，也成为主张激进改革的知识分子聚集之地。其中，《纽约日报》（New York Journal）是19世纪末最具有创新性和进取心，也最花钱的报纸，在“解决犯罪问题、扩大慈善事业和挫败市政府涉嫌滥用职权方面发挥了重要作用”，在美国新闻业中处于核心位置（Campbell， 2006：75， xx）。这种创新及其不节制的浮夸风格遭到竞争对手的反击，被贬低为腐蚀事实基础、注重娱乐价值的黄色媒体（yellow press）。但是，即便20世纪初的评论员也承认黄色媒体是“揭露公共不法行为的无所畏惧和有效的工具”，新闻史学者坎贝尔认为它是一种强大的探索性的新闻类型，其遗产可以在20世纪后期的各种行动主义导向的新闻（activist- oriented journalism）中找到，如美国的公共新闻运动（Campbell， 2001：4， 13）。
　　从殖民地时代开始，印刷商办报纸在美国就是一桩生意，富兰克林（2009： 70， 128）在自传里曾多次提到他靠办报纸发财。但是，直到19世纪中叶，美国的报纸才形成采编、生产（如排版、印刷等）、发行、广告、商务（如会计）等部门分化，因管理能力而受聘的发行人（publisher）统领全部的运营部门，这意味着报纸的内部组织结构发生实质性变化（Baldasty， 1992： 82-83），媒体的商业愿景独立浮现。值得关注的是，新闻的商业化和行业协会差不多同时发展。1849年成立的俄亥俄州编辑协会自诩为一个非党派性的商业组织，从1850年代起，各州的编辑和发行人协会就碰头开会讨论共同关注的专业和商业问题，19世纪晚期成立了多个全国性协会，其中，1887年的美国报纸发行人协会（ANPA）和1899年全国报纸发行经理人协会主要代表大城市报纸，成立于1885年的全国编辑协会（NEA）代表小型日报和周刊（Baldasty， 1992： 101-102）。
　　根据鲍达斯提（Baldasty， 1992： 101-107）对原始档案材料和当时出版物的梳理，这些协会虽然也讨论新闻业在美国民主中的作用，但更主要的是广告、发行、技术、劳动力等商业事务，行业协会通过协调一致的行动来提升成员的商业利益，如联合购买纸张等原材料，统一广告费率以限制代价高昂的同业竞争等，这当中尤其值得关注的是“追求商业目标的政治行动主义”（political activism），1880年代“大多数州的报纸行业协会都常设立法委员会以促进有利的立法，并阻止任何有害的立法”。鲍达斯提（Baldasty， 1992： 145）认为，商业议题的凸显影响了19世纪后期的新闻本身，不仅压低记者薪水导致新闻易被利益集团贿赂，出于成本控制考量而形成的条线体系（beat system），也意味着可预期的新闻最有可能被报道。
　　新闻业是一种制度（institution），一门生意，也是一种文化行为（cultural act），是群体的意识（consciousness）状态和“理解体验世界的方式”（Carey， 1974），因此，必然要寻求某种意识形态的正当性。公共利益愿景为新闻业提供了一种普遍的道德基础。《纽约时报》在1896年提出的口号“一切适合刊登的新闻”（All the News That’s Fit to Print），以一种暗示了所有时代主流价值观的模糊表达，成为好新闻的经典修辞。然而，由于“利益”（interest）一词包含了个体主义的私人（private）属性，发源于自由主义创新的公共利益概念似乎涵盖全体人民的利益（Douglass， 1980），在媒体的实际运用中又可以被转换为包括追求独立，捍卫生命、自由和财产等各种自由主义的核心价值元素，从而如席勒（Schiller， 1981： 76）所批判的，对公共利益的表面性的捍卫也可以“帮助精英媒体将其不光彩的自我利益转换为一种看起来服务于全体人民的利益”。
　　客观性概念以其对事实和真相的偏好，契合19世纪下半叶主流的实证主义和经验主义哲学，也符合以新闻启蒙公众和培育知情公民的民主理想，成为新闻业为其服务公共利益主张进行辩护的核心规范。按照明迪奇（Mindich， 1998： 11-12）的说法，新闻客观性作为受尊敬的主张可以追溯到1830年代以前，在1830至1890年代间，其内涵经历了从脱离政党的超然性（detachment）、倒金字塔写作风格、朴素经验主义到平衡主张的演变。这使得新闻客观性成为内涵复杂的规范集群，包括媒体自治主张、政治中立立场、业务操作标准等，是一种具有社会历史维度的媒体话语实践和策略，受到财务和市场竞争等经济因素的激励和推动，也是政治结构机会和主导性社会文化观念建构的结果（Chalaby， 1998： 130-140）。但是，这些规范在演化为全社会所接受的行业理想和信念后，反过来也可以帮助媒体争取可能的政治和市场机会。
　　笼统地说，美国从内战之后开启工业化时代，大约到1890年代，工业资本主义展现了对传统社会关系和人们的情感心理的巨大冲击。在这个被英国费边主义政治活动家沃拉斯（Wallas， 1914）称为“大社会”（the great society）的环境中，人们日常联系的对象主要是不近人情的组织，而不是其他个体，地方共同体的生活被遥远的不可见的工业化组织所影响和控制，这是一个“人类关系的新时代”，却没有给人们提供资源以创造共享经验。媒体的共同体（社群）愿景正是从这个背景上产生，尽管在当时并未产生清晰的表述，但不少媒体显然敏感地捕捉到这一点。鲍达斯提（Baldasty， 1992： 142）认为报纸以及新闻（news）是在19世纪中后期被重新定义或重新发明出来的，大都市报纸弥补了面对面交流的不足，成为人们了解其所在社群/共同体重要事件的一种方式，并且从满足需求中产生了丰厚的利润。坎贝尔（Campbell， 2006：9-11）认为，“美国报纸可能从来没有像1890年代后期那样受欢迎或不可或缺”，报纸与发行社区建立联系的常见方式是充当慈善代理人，为社区的穷人准备圣诞节晚餐，建立报童学校，为贫困儿童提供夏季郊游活动等，这种他所谓的“有机的”（organic）报纸与人们的生活融为一体，成为社会结构的重要组成部分。
　　共同体愿景与公共利益愿景有关联性，在日常表达中常常混合不分。但是，相比于对社会的个体化和功利化的理解，共同体更强调一种道德秩序和情感联结，它所关注的是一种共同利益（common good），与自由主义的公共利益有不同的历史渊源和理论取向。一致的地方在于，它们都涉及所有社会成员，具有普遍性，但是，共同利益不仅是个体利益的聚合（aggregation），还是影响到个体福祉的共享的“善”（good），存在于人们的自愿参与和相互依赖性之中，不能被还原为私人的利益（advantage）（Douglass， 1980）。因此，媒体的共同体（社群）愿景在实践理念和行为选择上也体现出与公共利益愿景鲜明的差异。共同体愿景下的媒体强调参与性，并不遵从超然的客观性规范，常常采取更为激进的推动主义（boosterism）策略报道新闻，几乎不掩饰其政治偏好，尽管这在1890年代也招来严厉的批评（Campbell， 2006：14）。
　　
三、社会改革运动与媒体批评
　　19世纪晚期的美国社会仍然是一个个独立城镇的社区生活，缺乏全国性的权力和信息中心。资本和工业化大生产吸引人口涌入城市，也渗透进乡村，城市和乡村的传统秩序都在崩溃，而权力似乎在别处。
　　在乡村传统中享有声望的手艺人和农场主来到城市，与移民和黑人一起成为城市的最下层（proletariat），缺乏稳定的生活和工作，使公民精神无处生根，这些人群也在彼此的猜忌和割裂中难以融合为一个阶级；另一方面，农业机器的普及，以及信贷、运输和市场模式也在重组农村的利益结构（Wiebe， 1967： 12-17）。1877年蔓延全国的铁路工人大罢工使城市贫困问题暴露出来，1890年代的平民党民粹主义运动则改造了美国的政党政治。其后的进步主义运动是一场包括知识分子、政治精英、企业主在内的社会各阶层广泛参与的资本主义改造运动，而在城市发展中成长起来的新中间阶层成为运动主体。尽管揭黑或斗争的故事充斥其间，但从本质上，这是一场由高度珍视美国的传统价值观又渴望创造新成就，对未来充满乐观和期冀的年轻人主导的运动（Traxel， 1998： xi）。
　　新闻业的揭黑报道通过凝聚大众关注为社会改革运动做出重要贡献，商业成功和政治影响力提升也使媒体自身成为重要的机构（可参见张健，2011）。新闻实践在20世纪初受到越来越严厉的批评。当时的报纸出版商在发行数字上造假，将广告伪装成新闻故事或评论的做法很普遍，一些著名报刊被石油、铁路等垄断巨头收购或内容受企业赞助而没有披露（Lawson， 1993： 1， 35-36）。以揭黑报道闻名的杂志《柯利尔》（Collier’s）约请记者欧文（Will Irwin）分析美国报纸问题，在1911年1至7月间发表系列文章，被认为是进步时代有关新闻业状况的权威研究。欧文肯定了报纸的积极贡献，但认为新闻的影响力已超越政治背书和评论，生产新闻是公共生活之必需，而商业机构的特殊利益和新闻生产中的商业主义扭曲新闻内容，已危害到公共利益（Teel， 2006： 41-42）。在提出改进建议时，他认为公众监督和培育职业精神不会有好的效果，严格的立法是矫正弊端的最后选择（Blanchard， 1978）。不过，正如凯瑞（Carey， 1989： 278）所说，进步主义年代的媒体批评和其他社会批评一样，通常是直白的描述，“旨在激发公众行动，而非理论反思”。
　　1912年国会通过《报纸公开法》（Newspaper Publicity Act），要求享有邮政补贴的报纸公布其所有权关系和准确的发行数字，以保护诚实的出版商和广告商的利益。这是进步主义年代规制新闻业商业活动的唯一法案。尽管受到当时的一些著名报纸和包括ANPA在内的诸多全国性和州级新闻协会的谴责，但这一法案也得到不少报纸的支持，他们认为“报纸是一种公共机构”，在行业监管的年代里，报纸理应与其他企业平等（Lawson， 1993： 96-98）。该法案在1913年经最高法院确认后，虽然因执行机制十分薄弱，媒体状况并无改观，但是，它反映了进步主义年代对新闻业作为商业机构及其与政府关系的理解，“开创了一个有价值的先例，即媒体也必须接受公众的审查”（Lawson， 1993： 145）。
　　欧洲的工会主义和社会主义思潮均影响到美国进步主义知识分子和政治领袖。但随着1890年代空想社会主义的退潮，维贝（Wiebe， 1967： 140， 145， 147）认为19世纪后期，美国的社会思想结合了生物有机主义和哲学理想主义（idealism）两个主题，总体上将社会看作是一步步由低级到高级、由简单到复杂的演变形式，但“一个不断变化的社会总是包含不可化约的偶然因素”，最终占据主导性的是一种官僚主义观念，科学在其中获得高度的尊重，但又常被等同于科学的方法，以一种程序而非结果来应对社会的流动性。工业社会导致旧个人主义的危机，需要修正以适应新的社会条件，这在进步主义时代的政治精英和知识分子中曾有深入讨论。杜威认为“量化、机械化、标准化是正在征服世界的美国化的标志”，它有好的一面，但提出的深层问题是要创造“新型个人主义”（杜威，2015a： 40， 43）。西奥多·罗斯福总统认为“政府作为公共权力机关，应当担负起实施社会控制和调节个人行为的责任”，《新共和》杂志创办人克罗利（Herbert Croly）提出“新国家主义”，强调“用社会责任来约束个人自由”。他们主张扩大政府功能，以“提高社会效率和促进普遍福利”，但并不支持社会主义的观点，而是借鉴其“对社会利益和集体主义的重视”以弥补旧个人主义之不足（李剑鸣，1992： 233-235， 240）。
　　进步主义改革者通过高效的程序和专家管理来解决各种各样的社会问题，其政治基础在于快速增长的新中间阶级以及传统的独立企业主和专业人员阶层。霍夫斯达特（1989： 181）曾描述这个庞大群体的特征是“受过良好的教育，有着温和的见解，对生活充满了希望”。在基于乡村个人主义传统建立起来的政治价值和政府观念的影响下，美国改革者的目标也体现出很强的保守性，对社会的组织化趋势持疏离态度，更强调经济机会，而非社会平等或社会民主，并将民主退化的责任归因于公民个人。霍夫斯达特（1989： 9）将此批评为“只有一套用来表达观念的手势”，而没有用“与行为相对应的观念来表达自己”。罗杰斯（2011：97-99， 102）认为当时从德国留学归来的经济学者对劳工运动有深入的研究和同情，反对自由放任经济，也曾“为国家的核心重要性辩护”，但他们对“社会主义”一词的使用不是以阶级或国家为中心，而是强调其道德层面的含义。
　　尽管如此，大城市生活的相互依赖性以及诸如卫生、学校、图书馆等公共问题仍然迫使人们将集体纳入政治考虑，也“模糊了私人和公共义务的界限”（罗杰斯，2011：116）。受到欧洲城市建设的影响，美国进步主义者发起了广泛的城市所有权运动，主张公共投资为大众提供公交、电力、供水等服务，面向工人、移民等下层阶级发行的都市便士报积极参与到其中。罗杰斯（2011：151）认为，赫斯特报系通过揭露垄断权力的罪恶，对工人阶级表示同情，“用让人惊叹的力量”推动了市营公共服务事业的发展。受到新社会秩序愿景的推动，以及目睹商业力量的腐败，一些积极投身于社会改革运动的报纸出版商在宣称新闻业的公共服务理想时，甚至主张新闻业应该为公共所有（public ownership），认为“报纸是半公机构”，实际上是受到人民默许的特许经营事业（Kaplan， 2002： 166）。社会学家罗斯（Ross， 1910）曾详细罗列工商利益压制重要新闻的案例，认为新闻业的根本问题在于商业化，但“由于我们还没有足够的智慧来办一份公众所有的日报”，他建议通过私人公益基金来建立非商业报纸，以之影响和提升商业报刊的行为，据他称，当时“一年内有五个城市用纳税人的钱创办了报刊，让市民了解市政事件和事务”。
　　第一次世界大战以及战后的复杂形势，极大程度上重塑了知识分子和改革者对社会政治以及新闻业的看法。进步主义年代关于建设更大的集体和共同体的愿景并未消失，但在欧洲出现极权主义阴影，也改变了人们对国家和政府的态度，曾经呼吁扩大政府权力的思想家转身“呼吁维护个人自由和限制政府权力”（李剑鸣，1992： 241）。战后人民出现了普遍的政治冷漠，一战中的国家宣传和审查以及战后公共关系行业兴起对公共领域的侵蚀，促使知识分子反思新闻媒体对于公共生活和民主制度的意义，既深刻感受到新闻业危机，也对新闻业的改革前景投鼠忌器。
　　杜威作为积极参与社会的知识分子一直试图理解并改变他所处的世界，他从实用主义立场所构建的社会民主理论并非纯粹形而上的逻辑推演，而是追求在实践中能被践行的行动主义（activism），被认为对“主导美国20世纪政治和社会话语”的现代自由主义意识形态产生重大影响（Westbrook， 1991： x， xiv）。当时不少重要的知识分子如大法官霍尔姆斯、政论家李普曼等也是实用主义者。其中，李普曼作品的影响力和思想性使得他有关媒体与民主的讨论备受重视。因此，接下来本文着重从李杜二人的思想来探讨一战后知识分子的反思。
　　
四、实用主义反思：新闻媒体与民主自由
　　一战宣传经历及上世纪二三十年代的社会政治使李普曼和杜威都意识到政治制度和民主问题的复杂性。民主自治和自由学说都非绝对教条，其本身不是目标，而是为了满足现实的需求。从回归经验和实践的立场，他们对古典民主自由理论提出反思和修正，并在此基础上探求在现代大规模社会中创造共享经验和实现公民自治的可能性，以及将“大社会”（the great society）重建为一个“大共同体”（the great community）对新闻媒体所提出的责任要求。
　　李普曼认为，作为普遍理想的绝对自由只是出于斗争需要而做的宣称，在现实中从未真正存在过。时代的混乱和个人的困境皆缘于人们还没有学会使用自由的力量，需要掌控由推翻旧秩序所带来的新自由，并“将其引导到富有成效的目标上（Lippmann， 1914/1985： 16）。他将自由重新定义为“活动发生的条件”，为人类成功地组织判断和探索活动提供一个健康环境（Lippmann， 1920/2020： 8， 12）。某种意义上，这就是后来以赛亚·伯林所说的积极自由。
　　李普曼和杜威之间确实存在分歧。这着重体现在他们对知识的性质的理解上，大致上可以说，李普曼将知识/真相视为一个相对自治的东西，并非不言而喻，但可以依赖专业的方法来获取，杜威同样重视科学在社会进步中的作用，不同之处在于，他将知识视为过程而非本质，反对美化与人类功能脱节的“纯粹”科学知识。
　　杜威承认自由主义信条中包含一些持久价值，但他强调关于自由、个性和理智的解释具有历史相对性，要区分自由采取的形式手段和其实践职能。早期的自由主义者将政府定义为个人自由的最大敌人，目的在于反抗专制王权，打击代表既得利益的制度和习俗；19世纪的经济学家发展这一观念而形成的经济放任自由主义，则为当时的现状和既得利益提供了理论辩护（杜威，2015b： 19， 26-27， 6-9），造成的后果是，“一开始提出自由主义是要给予每个人新的机会和权力，结果却变成了对大多数个人的社会压制”（杜威，2015b： 287）。
　　杜威和李普曼均认为“大社会”突破了经典民主政治理论的想象，现代公众既非全能也非有闲，不愿意参政，只在特定利益相关时才偶尔介入，因而，制度安排在建设大共同体中的作用重要。在1927年的一篇文章中，李普曼认为经济繁荣导致人民忙于逐利，“为正义、自由和声望的政治从来都是少数人的事”（Lippmann， 1927/2003： 18-34）。李普曼（1925/2013： 51， 69-77）反对“有机团结社会”的一元论，认为冲突和差异无法避免，大社会所要寻找的是利益冲突方的“妥协方式”，即一种权利义务平衡体系，使人们能在多样化的基础上建立一种限制和规范自由的联合。从一种制度主义的理解，李普曼认为公众利益在于维护规则，或在规则有缺陷时修订规则。
　　杜威承认公众丧失其重要性，因政治目的而组织起来的公众不仅成为幽灵，而且是会“以灾难的方式模糊、混淆和误导政府行为的幽灵”（Dewey， 1927/2016： 156），建立普遍规则的目的是将行动限制在一定范围内，从而可以适度预测其后果。但在杜威眼里，共同体建设不仅是制度设置的问题，它也是人类共同生活的实践问题。在1939年的论文中，杜威（2015c： 166）明确表达民主是一种道德理想和生活方式，普通公众虽然没有专业知识也不是全能个体，但可以培养人们有效观察和反思的能力，建立大共同体的基本需求是改进辩论、讨论和说服的方法与条件（Dewey， 1927/2016： 61， 225）。
　　李普曼和杜威之间确实存在分歧。这着重体现在他们对知识的性质的理解上，由此又进一步影响到他们对共同体建设的设想。大致上可以说，李普曼（1922/2002）将知识/真相视为一个相对自治的东西，并非不言而喻，但可以依赖专业的方法来获取，因此，他认为一个建立在科学基础上但个体之间相关度较低的共同体是可行的。杜威同样重视科学在社会进步中的作用，不同之处在于，他将知识视为过程而非本质，反对美化与人类功能脱节的“纯粹”科学知识，“知识既是理解也是交流”，关于社会现象的知识唯有通过传播才能得到检验（Dewey， 1927/2016： 197-198），因此，杜威认为人类以彼此相互影响的方式联合而形成共同体，“尽管单独的个体有自己独特的思考、需求和决定，但他们的所思所求和信念目标的内容是由社会提供的”，人的观念、情感和审慎行为也是在社会中形成（Dewey， 1927/2016： 76）。相比于李普曼的孤立的个人主义观念，杜威寄望于一个具有伦理属性的有机共同体，这是更具有古典共和主义色彩的共同体。
　　但是，我们不应该夸大李普曼和杜威的分歧，这不仅是因为二人颇多交往，远非坊间所说的“论敌”，④更因为他们对旧的民主自由教条的批判，以及对当代新闻媒体所存在的核心问题的一致的判断。在基本理解一致的情况下，值得关注的是，他们分别是在怎样的层面处理时代的问题，他们的处理受到怎样的时代限制，以及，又给时代的愿景以怎样的限制？
　　首先，杜威和李普曼关于积极自由的基本立场，使他们都认为要真正实现新闻自由，需要对新闻业施加某些条件和控制。在1927年出版的《公众及其问题》一书中，杜威系统阐述了传播自由思想。他认为对社会进行自由调查并将这些结果公开，才能形成公众意见，所有对公开传播的限制和阻碍都是在限制对公共事务的思考和扭曲公众意见。但取消法律限制并不等于思想可以自由传播，“取消形式限制仅是消极条件，积极自由不是一种状态，而是一种行动，涉及控制条件的方法和手段”，而他担心“那些有能力为自己的利益而操纵社会关系的人”，利用大众的惯性、偏见和情感偏向来阻碍自由的调查和表达，从而使政府被宣传代理（publicity agents）推动的舆论所掌控（Dewey， 1927/2016： 190-192）。李普曼的《公众舆论》一书虽然如杜威（2012：296）所说，“应用了现代心理学的一切资源”对人们头脑中关于环境的图像的局限性作了“毫不留情而现实的分析”，但他对新闻媒体的预期仍然是要“利用新闻界”组织舆论，而非“由新闻界加以组织”（李普曼，1922/2002： 313）。
　　其次，他们都注意到新闻作为公共品与新闻机构作为工商产业之间的矛盾性，认为负责任的新闻业需要公共资助，但最终都放弃了相关讨论。李普曼认为商业报纸要优先考虑广告利益，并且从读者兴趣角度，支撑报纸发行量的也不是政治和社会新闻，经济规律必然导致新闻报道的价值被压制，报纸难以承担给普通公民传递公共事务信息的重任，因此，他认为报纸和公共信息之间是一种“拐弯抹角的关系”，共同体以道德标准评价新闻机构，则意味着应该免费发放报纸，而报业并不享有政府补贴或其他稳定的收入支持（李普曼，1922/2002： 256-266）。在1935年的一篇文章中，杜威批评媒体将谋取私人利润伪装成为社会提供公共服务，使“真正的智力自由和社会责任”变得不可能。他否定了那种对美国传媒体系有弊病也有改进的“平衡式”批评，认为问题不在于有多少具体的弊病，以及如何改进，而是现行的经济体系本身已经成为新闻自由的主要敌人，迎合市场的媒体腐蚀了公众，从而导致政治冷漠（杜威，2015b： 208-211）。
　　但是，在政府宣传以及1930年代欧洲极权主义和战争的阴影下，“改革方案处处与自由主义传统相悖”（Lippmann， 1937： x），使曾经被视为坚固的个人自由和人民主权理想面临严重危机，知识分子在面对政治权威时不得不更为谨慎，导致在保护出版自由和改革新闻业的边界上意见模糊。在1920年出版的小册子《自由与新闻》中，李普曼曾建议对新闻业的混乱状况进行深入调查，有可能的话，“增加出版商责任”，并预言随着公众对新闻业越来越愤怒和失望，“下一代将试图以某种形式置新闻业于更大的社会控制之下”（Lippmann， 1920/2020： 24-25）。到1937年，在《良好社会》一书中，他虽然承认现代工业需要从制度、法律和惯例层面进行全面调整，但对提高国家主导地位、增加国家干预的建议则十分警惕，“因为专制主义在人类事务中并不新鲜”（Lippmann， 1937： 4）。杜威（2015b： 381-385）批评李普曼的社会哲学是“真空中的自由主义”，把新政改革等同于“自上而下的高压官僚机构的控制”，实际上是忽视了私人经济体系无法实现“同等的权利和义务”，他认为“激进的政治行动是必要的”。但在媒体基于商业利益而将政府塑造为主要敌人的情况下，在改进现存传媒体制的建议上，他也只是非常含蓄地设问：“是否有人想象，在合作的经济体制下，（资本）受到所有人的利益控制？报刊，比如说赫斯特报刊，是否必须受到官方的检查？”（杜威，2015b： 211）
　　在实践上，李普曼诉诸科学知识来改造新闻业和组织公众。早期，他着重从言论自由的角度尝试将事实和意见分离，认为公共和私人理性都取决于事实情况，保护作为基本事实的新闻流是现代国家的关键利益。他也意识到新闻的问题不仅是从业者的道德问题，更是现代文明范围广泛而复杂超出个人观察能力的结果，因此，他建议对新闻从业者进行专业培训，依据心理学和政治科学的发展而形成新闻报道的系统方法（Lippmann， 1920/2020： 15-23）。后来，他认为收集可靠信息需要专业的方法且成本高昂，并非新闻媒体可以独立完成，从而寄望于将科学和行动结合的“有机化情报”制度建设，在公民个人和他所处的大环境之间“插入某种形式的专门知识”。这些制度（institutions）包括市政研究院、图书馆、市民联合会，基金会等，以及“诸如《国会要闻》和《观察》这类出版物”，“制度越健全，有关各方的利益就越能得到规范的代表，问题就能解决得更顺利”，而新闻业（the press）不能代替制度，其最佳状态是“成为制度的仆从和卫士”（李普曼，1922/2002： 297， 286-287）。
　　李普曼没有否定公众自治的能力和必要性，他认为“如果民主不实现真正的自治，就会退化为右翼或左翼的独裁”，并反对因公众意见不稳定而使政府尽可能独立于舆论之外的观点（Lippmann， 1920/2020： 32， 18），但他将公众存在的意义限定为建立一种有利于达成协商共识的氛围，在某些问题演变成危机时，公众意见可以作为一种储备力量用以反对暴政，“保护那些为反对强制力量而随时准备依据理性采取行动的人”，而具体问题则应该由特定的利益相关者来解决（李普曼，1925/2013： 45-48）。但李普曼将个体的私人利益和公共事务截然分离，认为大多数人只对跟自己利益相关的事务感兴趣，对其他公共事务漠不关心，将公众参与中的“利己”和“利他”因素二元对立，并试图剔除公众参与中的个人利益动机，这既将公众抽象化，也取消了共同体的道德内涵，使公众参与失去根据。
　　杜威对公民参与的共同体愿景作出近乎理想化的论述。在1888年的一篇论文中，他批评政治个人主义是将人们“简化成纯粹数量的个体”或投票的单位，把民主制度的公民看作乌合之众，从而取消了民主制度的正当性，但如果把社会描述为有机体，公民作为有机体的成员，其内部浓缩了社会有机体的智力和意志，那么，公民主权就是社会有机体理论的逻辑产物（杜威，2010： 182）。 从相互联系的角度，杜威重新定义了公众和国家概念。公众之所以存在，是因为人类私人行为有不少是具有社会性的，除了影响直接参与者，还会间接影响到其他人，在间接影响达到一定程度需要进行系统控制时，间接受影响者需要指定代表以确保其利益得到关注和保护。公众包括所有受间接影响的人，国家则是公众的组织形式，“代表了一种重要的独特的受限制的社会利益”。由此观之，公众并不疏离于公共事务，相反，其私人利益与公共事务息息相关；公众的政治冷漠缘于大社会里的间接后果范围扩大且复杂化，导致公众无法将自己与确定的问题联系起来，因此，只有将大社会转变为大共同体，创造共同经验使间接后果能被感知且能预测其操作机构时，公众才有能力组织起来（Dewey， 1927/2016： 69， 78， 157）。
　　传播交流在杜威的民主理论中占据特别重要的地位。民主社会不仅有共同利益，而且依赖对共同利益的认识，共同体形成所需要的共同理解，如目标、信念、知识、渴望等，唯有交流才能达成（杜威，1990： 5， 92）。杜威和李普曼一样强调系统调查的启蒙作用，“公众的意见和信念应以有效和有组织的调查为前提”，否则就会成为破坏性力量，公共决策涉及对未来的判断，是一种“意见”，但依赖系统知识的指导。杜威特别强调通过每日新闻来展示科学调查的重要性，因为公共判断所依赖的知识必须是当代的和日常的，如果远离当代事件，不能解释日常新闻，那么，专业知识对于指导公众就其所关注的问题形成意见就会相对无力（Dewey， 1927/2016： 199-202）。但对当时盛行的新闻代理人（press agent）宣传和商业利益压制新闻自由的实践问题，杜威虽有提及却未作进一步探讨。
　　如何看待杜威的理想和李普曼的实践选择，以及他们所放弃的讨论呢？从伍思诺（Wuthnow， 1989）关于思想观念（ideology）与社会环境关系的框架来说，共同体理想一定程度上是对当时“大社会”环境中现实需求的描述，其实践起步于进步主义改革运动，延续到后来的新政改革，尽管新政改革更多出于应付大萧条危机而缺乏连贯的思路。但是，相对于美国传统的个人主义文化而言，共同体理想仍然有其激进的一面，其包含的积极自由思想、对社会责任的强调，以及对社会调节和控制的主张，在进步主义年代就未被完全接受，在1930年代的国家社会主义阴影下甚至受到李普曼本人的怀疑，所以，关于新闻业作为公共机构所应该受到的监管乃至成为公共所有的讨论必然被搁置，共同体理想只能作为单薄的理想而存在。相比之下，关于科学知识的主张既有深厚的哲学支撑，也契合现代新闻业中的商业愿景所借重的公共利益修辞，并在新闻职业化的现实中被制度化。当然，书籍的传播、知识分子之间的讨论也是思想观念生产和扩散的形式，但仍需要通过一系列的行动嵌入更广泛的制度网络，才能真正成为从具体环境中解放出来并可以塑造环境的力量。
　　
五、一战后的行动序列
　　观念规定社会资源应当如何分配，为行动提供脚本，并制定行为正当性的标准，但是，决策和行动通常着眼于解决当前的危机，而不是维护长远的利益，受限于特定制度背景的行动序列也反过来影响文化生产者及其受众（Wuthnow， 1989： 547-548）。
　　从经济角度而言，一战后的美国经历了一段瞩目的繁荣期。但是，1917年俄国革命导致红色恐慌，叠加战后国内反移民情绪和通货膨胀所导致的广泛的罢工事件，很大程度上重塑了美国社会的力量结构、关注焦点，以及改革人士的政治愿景。如果说镀金年代的混乱激发人们改造社会的热情，一战后国内外的复杂环境则让人们越来越失去改革的信心。在1919至1920年的红色恐慌中，劳工运动和政治激进分子受到严重打击，几乎失去影响力；政见分歧和群众非理性增加了进步人士的现实无力感，罢工运动也让中间阶级的政治态度趋于保守，从改造政治转向致力于工厂的科学管理和福利计划。战前抵制商业主导地位的进步联盟依然存在，在争取农业补贴、城市公共电力、1926年的铁路劳工法等方面取得有限的进展，这些微弱的力量为后来的新政改革提供了基础（Leuchtenburg， 1993）。
　　在这段相对沉寂的时间里，起始于1890年代黄色新闻所批评的新闻职业化继续发展。1923年，美国报纸编辑协会（ASNE）正式颁布《新闻准则》以提高新闻标准，1926年，该准则被职业记者协会（SPJ）采纳；1917年，美国新闻院系协会（AASDJ）成立，试图联合全国力量以提高新闻教育水准，受出版商资金支持，新闻教育运动到1930年代已扩展到200多所大学和学院，随着收入增加，受过良好教育的新一代记者倾向于认为自己是专业人士（Teel， 2006： 117-118）。在1920年代流行的被称为科学自然主义（scientific naturalism）的文化运动中，客观性新闻作为报纸煽情主义的解药，得到精英知识分子的广泛推崇，到1930年代初，李普曼确信新闻实践已经发生了巨大变化（Streckfuss， 1990）。
　　但是，不论新闻教育还是职业协会的准则都是将媒体的社会责任归于从业者个人，对于日益增进的商业利益主宰新闻媒体的问题，职业化无力回应。在竞争和追求垄断的推动下，1920年代的报纸兼并和跨媒体（电台）发展在加速，1924年，著名便士报《纽约先驱报》 控制权易手与《纽约论坛报》合并，报纸消失作为一个现象受到关注（Teel， 2006： 110-111）。另据统计，1920年美国大约有55%的城市只有一张日报，1930年这个数字上升到71.5%，报纸多样性的消失也迫使编辑不得不选择客观性报道以取代先前的党派偏向，“客观性从维护民主所需的方法萎缩成日常生产的实践姿态”（Streckfuss， 1990）。皮卡德将新闻职业化看作媒体自我规制的形式，通过约束记者的报道行为来调节商业压力所带来的紧张局势，而这种实验性的手段有时确实能产出高质量的新闻，从而掩盖了商业新闻机构更多时候更严重的失败信号（Pickard， 2020： 31-32）。
　　一战后的另一项重要进展是宪法对言论自由的保护。一战前，劳工组织是主要的斗争力量，战争期间，随着《间谍法》（1917）和《煽动法》（1918）两项法案通过，激发了公民自由组织的活力，将言论自由问题提交到国家层面来解决。在1919年春季审理的三起诉案中，联邦最高法院曾提出规制言论的“明显而即时的（clear and present）”原则，在进步人士的批评和活动之下，到同年秋天的艾布拉姆斯（Abrams）案，大法官霍尔姆斯改变看法，在审判异议中认为激进的反战宣传也应受到第一修正案的保护，因为“观点的自由交易”（free trade in ideas）是检验真理的最佳办法。这项“20世纪的发明”创造了美国存在“一种连贯的持久的自由主义传统的印象”（Lebovic， 2016： 16-18），为宪法保护言论自由提供了理论基础，但真正的司法裁决则迟至1931年。
　　1920年代的明尼苏达州有数百种小型报纸，大多采用“黄色新闻” 煽情风格，公职人员经常受到无端攻击，因此，州立法机关于1925年颁布“禁言法”，宣布某些类型的出版物为妨害行为（nuisance），并为阻止其发行提供禁令。从各州拥有的独立于联邦政府干预的“管治权力”（police power）来说，该法案并不意外，当地主流媒体甚至参与起草。但是，1928年的尼尔（Near）诉明尼苏达州案在州法院被判决败诉后，得到美国公民自由联盟（ACLU）和ANPA新闻自由委员会主席麦考密克（McCormick）的关注（前者是一个成立于1920年的致力于维护劳工权利的组织），最终，在ANPA的支持下上诉至联邦最高法院，1931年，最高法院以微弱多数推翻州法院判决（Finan， 2007： 116-127），从而扩大了第一修正案对新闻自由的保护，被认为是“宪法发生了惊人的变化，言论和出版自由终于被有效地全国化了”（Hartmann， 1960）。不过，这个案例也喻示了政府与出版产业的权力关系变迁，强大的出版商“可以利用他们的权力来对抗和抵制政府的限制性法令”（Teel， 2006： 241），此种影响将在日后的新政改革中进一步体现。
　　1929年开始的大萧条使市场失灵成为某种常识，社会对政府行动的要求激增，对资本主义本身的怀疑重新凝聚了改革力量。早期的新政并无一致的意识形态，而是试图联合各种势力和调和思想分歧以服务于国家团结的需要，结果是形成一种利益集团政府，极大地增强了诸如农业社联盟（FBF）、行业协会这样的集团力量，只有某些已经在经济上取得强势地位的工会才能从中获益，而没有得到强大利益集团支持的事项则寸步难行，如保护消费者利益等（洛克腾堡，1993： 97-102）。1937年开始的再次经济衰退迫使自由主义者重新评估新政政策和理念，消费者取代生产者成为关注焦点，形成监管型（regulatory）政府和补偿型政府两种愿景，前者认为只有强大的行政国家才能对抗“成熟经济”的危险，后者认为应依赖财政政策进行间接管理。但是1940年代的战争降低了对监管国家的热情，经济复苏和欧洲极权主义国家的状况使人们认为积极监管不可取，到战争结束之时，补偿型政府的观念已被正当化，成为最主要的新政遗产（Brinkley， 1989）。
　　大萧条给媒体带来两方面的后果：财务危机及其带来的复杂影响，以及大萧条报道本身所带来的信誉危机，后者汇入到新政后期的媒体批评中。而最重要的或许是，新闻业作为一个产业与其作为公众意见的代表性机构的身份产生冲突，在新政改革中以一种异常尖锐的方式表现出来。大萧条前夕的1927年，媒体已经成长为美国的第六大产业（Blanchard， 1978），1929年全国47.4%的日报和41.8%的星期日报源自纽约、芝加哥等六个城市，大萧条期间，媒体产业地位有所上升（Folkerts et al.， 2009：378）。出版商协会ANPA与其他的全国性利益团体一样，有强大的政治游说能力，批评者称其是不受监管没有公开性的新闻业“上议院”（House of Lords），以合法的行动“反对人民的普遍福利”，而公众却对其一无所知（Seldes， 1938： 3）。
　　由于大萧条期间的广告损失，一家报刊的平均年收入从1929年的158万美元下跌到1933年的93.7万美元，但通过削减雇员工资和原材料成本，出版业整体在财务不利的情况下保持了相对稳定（Folkerts et al.， 2009：378）。由于出版商的打击和破坏，以及职业化使记者编辑在很长时间里将自己视为专业人士而非雇佣劳动者，因阶级分化而没有加入工人工会，美国普通新闻工作者的生活条件一直较差。经济萧条恶化了这种状况。尽管如李普曼这样的精英专栏作家年收入达3万美元以上，但据政府统计数据，1933年记者编辑的平均周薪为29.47美元（Folkerts et al.， 2009：371），而报社里组织化的工人收入比记者高出约30%（Teel， 2006： 172）。
　　在专栏作家布荣（Heywood Broun）的领导下，报纸编辑在1933年建立自己的劳工组织“报纸公会”（Newspaper Guild），集体与雇主谈判工作条件，也制定职业道德标准，并于1936年加入美国劳工联合会，与工人运动的进步派结盟。然而，报纸公会遭到大多数出版商的公开抵制，美联社拒绝承认并解雇相关员工，理由是加入工会导致记者偏见从而损害出版自由（Teel， 2006： 172-174）。在1937年最高法院判决美联社败诉后，美国报纸编辑协会等十余家行业协会仍公开反对“报纸公会”，宣称自己的新闻理想，认为工会的封闭性损害了出版商自由选择新闻员工的权力。正如舒德森（2009：142-143）评论，出版商并非真的要推动客观报道，只是借用在当时已树立权威的客观性标准来维护自身利益
　　而已。
　　出版商不仅挪用客观性的普遍理想作为控制雇员和避免外部干涉的理由，实际上，他们把从新闻道德标准制定到报纸纸张大小等几乎所有问题均视为新闻自由问题（Blanchard， 1992： 175）。因此，当1933年6月罗斯福签署《国家工业复兴法》，⑤要求包括报业在内的各工业团体与国家复兴管理署（NRA）协商制定产业法规时，出版商将其视为干涉新闻自由并不意外。但是，在出版商内部意见不统一，特别是一些较小的出版商对1930年代的报业不公平竞争啧有怨言的情况下，如果没有ANPA强大的组织能力和游说能力，新闻产业逃避政府规制的可能性并不大。⑥
　　NRA强调报业法规只处理经济事务，不影响编辑自由，一些支持新政的报纸也认为报纸作为工业企业需要经济监管以防新闻垄断，但众多报业协会和行业杂志《编辑与发行人》 坚持将经济监管等同于出版审查，反对任何规制。ANPA受行业组织委托谈判新法规，最终利用宪法第一修正案成功帮助报业豁免于政府的经济监管。除此之外，ANPA还联合全国制造商协会和美国商会等纯粹商业机构，通过密集的游说活动破坏其他新政改革措施，包括《劳动关系法》、《社会保障法》、对虚假广告的监管等（Blanchard， 1977： 5-6），布兰切特（Blanchard， 1992： 176）认为，在技术工人已经工会化的情况下，出版商之所以反对政府关于最低工资、最高工时和工会组织等约束，主要是担心记者工会化，也担心政府借制定产业实践准则之机进而控制媒体。
　　在报纸出版商持续批评政府威胁新闻自由的情况下，1938年罗斯福给《圣路易斯邮报》60周年庆投稿，强调报纸“本质上是公共机构”，并建议就此问题举行一次全国座谈会。在这封公开信里，他区分了新闻自由（freedom of news）和出版自由（freedom of the press），认为出版自由对民族和民主政府的维续至关重要，但联邦等各级政府也对新闻自由和保护出版自由“有正当且必然的利益”（Roosevelt， 1938）。当年12月，《圣路易斯邮报》邀请了包括出版商、编辑记者、银行家、国会议员、学者等各色人等在内的120名美国代表公开讨论。根据厄舍（Usher， 2010）的研究，讨论的重点是媒体服务公共利益的内涵，大多数参与者认为媒体是公共机构或公共品，但对于报纸作为营利企业并未真正回应公共利益的问题，又认为商业实践对于出版自由必不可少，而读者可以成为“报纸是否过于受商业影响的最终裁决者”。也就是说，这场讨论并未真正涉及新闻质量问题，而是将此交给公众，因为如果公众对新闻报道不满，就会放弃媒体并最终损害媒体的商业利益。
　　商业报纸极力反对新政，但1936年的大选结果使不少媒体意识到来自底层的挑战，即公众对报纸的信心在急剧衰落（Schiller， 1996： 46）。批评者指责媒体与大企业联盟，压制1929年大萧条中的坏消息，诋毁工会和掩饰失业形势，但在改革建议上，这些媒体出身的批评者通常赞成自我监管，而将国家干预作为最后的保留选择（Blanchard， 1978）。1940年代中期，国会批评者关注到报纸所有权集中对小型出版商的损害，并着手调查，呼吁联邦政府对报业进行更多监管，报业特权受到更严格的审视，由于种种原因，这些调查和呼吁并未落实为政策干预（Pickard， 2020： 29-30）。但是，社会经济条件的变化也造成出版商内部权利主张之间的冲突，政府和法院不得不在其中做出选择，而选择就意味着公共权威的介入，并置出版商的消极自由于不稳定的地位。
　　1942年初，新创刊的亲新政的《芝加哥太阳报》申请美联社会员资格未果，引发司法部反垄断部门的关注和干预，历经三年诉讼，1945年最高法院裁决美联社必须向所有合格的申请人开放服务，这被视为“美国历史上有关第一修正案的最进步主义的决定”（Pickard， 2015： 137）。该案经过联邦地方法院和最高法院两级裁决，从受众权利（listener-rights）而非垄断的角度认定美联社限制会员资格是非法的，从而推进了对第一修正案出版自由的肯定性（affirmative）的解释。根据布兰切特（Blanchard， 1987）和贝茨（Bates， 2012）的梳理，在下级法院辩论中，一个十分值得关注的概念是“全面照亮” （full illumination）。美联社和法院均承认新闻报道是主观创造物，美联社认为新闻所报道的事件本身对所有人开放，新闻是生产者的创造，因此，新闻生产不可能具有垄断性，而法官伦德·汉德（Learned Hand）认为恰恰由于新闻是采集者有意干预的结果，不同来源的新闻服务不可互换，公众唯有通过来自不同方向的光照，才能获得有关事件的充分信息。最高法院大法官布莱克（Black）明确表述了出版自由的界限：“宪法保障出版自由，但联合起来阻止他人出版的自由则不然，第一修正案规定的出版自由不受政府干预并不认可私人利益对这种自由的压制”，出版自由并非其自身的理由，而是“自由社会的条件”。
　　虽然“全面照亮”、“自由社会的条件”这些概念明显指向公共利益，但在美联社是否应被视为影响公众利益的共同载体（common carrier）问题上，两级法院产生分歧。下级法院认为新闻业是“服务于普遍利益”中之最重要者，倾向于认为该机构是“以公共利益为外衣”的公共事业（public utility），而最高法院驳回了这个观念，认为出版自由的功能不能被围绕“公共事业”所形成的专门的法律概念所遮盖。关于最高法院判决的原因，贝茨（Bates， 2012： 64）认为，如果新闻媒体被视为像铁路、电话、电报等一样的公共事业，其隐含假设是，就观点审查而言，私人与政府的威胁相当，也就意味着“允许政府监管新闻业以使美国的言论自由体系顺利运行”，政府将在推进第一修正案价值上发挥积极作用；莱博维奇更多归因于外部环境的偶然因素，认为出版商的反极权主义的观点所产生的权力，“导致美国人放弃了以国家为基础的新闻（press）改革前景”（Lebovic， 2016： 86）。总之，此种保留表明，即便在反垄断的框架下，支持政府干预报业的共识也只是在1940年代的相对较短的时间里得以维持，而负责任的新闻业虽然植根于美国本土的现实需求，却因为缺乏落实的措施而难以制度化。
　　
六、作为权宜之计的哈钦斯委员会总报告
　　1947年的哈钦斯委员会总报告距今已有七十多年历史，这个出版时不起眼的薄薄的小册子，由于九年后被“传媒的社会责任理论”作为权威基础而引用（彼得森等，2008），成为大学新闻系的经典书目，从而在美国传媒思想史上占据一个特别的地位，“奠定了现代美国新闻业体系的规范性基础”（Pickard， 2015：150-151）。赞誉者认为它关切的许多问题与当今时代类似（如假新闻、党派两极分化、平台垄断等），“奇迹般地显示了关于媒体、自由与民主的恒久真理”（Bates， 2020：7-8），批评者则认为它不过是一些无特色的“抽象的妥协”（Lebovic， 2021），虽然体现出基于社会民主规范的进步政策倡议，但在遭遇商业媒体反击后最终形成了有利于媒体产业的协议，“让媒体所有者的特权凌驾于公众权利之上”（Pickard， 2010a）。尽管如此，它的激进和妥协都像是深邃的隐喻，不断有学者重访这段历史，试图从中寻找到当代新闻业诸多困境的某种启示。
　　哈钦斯委员会发布了一个总报告和六个分报告，其中，由委员会成员和工作人员所著的六个分报告仅代表作者个人意见，只有简短的总报告得到全部成员的认可，因此也是公众讨论的焦点。总报告包括两个部分，关于新闻业的现状分析和政策建议，以及关于新闻自由的原则性概述，后者为前者确立基本框架。
　　仅就新闻自由的哲学讨论而言，相较于进步主义年代以来的学术思想和司法裁决意见，哈钦斯委员会的观点可谓激进。这体现在三方面：1.明确将新闻业定性为社会公共机构，“并且是一种随着新工具的发明所起作用日趋扩大的公共机构”；2.提出新闻自由的条件性，认为其作为精神权利的理由是对共同体以及超越共同体的对真理的责任，“没有公认的道德义务就没有精神权利”，新闻业要将自身的理想与共同体的要求结合起来，成为可问责的新闻业；3.认为“政府的基本功能是表达自由的基石”，因为意见表达作为一种社会力量，意味着表达自由是将社会冲突“从暴力层面升华到讨论层面”，也意味着观点的斗争有可能酿成“粗野行为”，而政府是唯一可避免此伤害的力量。总报告还提出政府干预新闻业的三条路径：采取行动改善新闻活动赖以发生的条件但不干涉活动本身，不排除新的法律补救和预防措施以抑制新闻业的滥权行为，政府作为一种补充性消息来源以提供私人竞争的标准（新闻自由委员会，2004： 64-78）。
　　为了避免业界干扰，委员会采取保密的闭门会形式，不仅卢斯本人被排除在委员会的会议之外，委员会成员也不包括新闻工作者。尽管如此，委员会的研究并不能真正排除新闻业界的影响，除了委员会成员都或多或少有过新闻业经历外，委员会还听取了58名见证人所提供的信息，其中大多数是各媒体代表或负责制定执行影响到媒体实践的政策的政府官员，工作人员访谈了超过225名与新闻业界有联系的人（Blanchard， 1977： 28）。有鉴于这些不同来源的信息，以及其时在德国、意大利显示的极权主义学说对新闻自由的潜在威胁，哈钦斯委员会最终在政策建议部分给出了更为保守的框架，认为“更多的法律或政府行为并不能解决新闻界的根本问题”，要动员更多的社会因素直接作用于新闻界，而非通过政府渠道（新闻自由委员会，2004： 50-51）。
　　麦金太尔（McIntyre， 1979）根据委员会内部工作档案情况认为，委员会之所以不愿意外部介入以迫使媒体承担更多责任，部分原因是认为唯有自愿接受对自由的某种限制，才能“为发展新闻自由的道德义务留出空间”，更重要的原因则是在明知新闻业不愿接受更严格控制的情况下，建议提高专业水平和改进新闻教育显得“更安全”。但总报告发布后，新闻业仍普遍不能接受其对新闻业垄断的谴责，一些批评者认为报告有左翼倾向，行业杂志《编辑与发行人》在委员会成立之初曾对其称赏不已，到总报告发布时则认为其建议“不切实际且有利于政府对媒体的监管”（Blanchard， 1977： 31-33）。
　　委员会从“社会需要”的角度提出新闻业的五项责任，除了通常所说的报道和论坛的功能外，还特别强调了媒体的包容性（成为所有社会组成群体的表达工具、送达每一个社会成员）和教育功能（呈现和阐明社会目标与价值观）（新闻自由委员会，2004： 11-15）。赖荣（Nerone， 2015： 179）评价，委员会在阐述新闻职业理想和理解现代媒体系统的现实上都是无与伦比的，也得到不少从业者的认同，其局限在于将媒体的社会责任纳入职业伦理范畴，而记者受制于媒体所有者的利益，并无独立性以完成此目标。但委员会并不信任媒体自律，而是将希望落在公众上，认为公众可以创办机构“弥补新闻界的不足、制定新闻界的竞争标准以及使新闻界恪守它的责任”，具体就是：以非营利机构补充新闻生产，新闻学院展开通才教育，尤其是建立类似“公民委员会”这样的持续性机构，每年评估和报告新闻界的表现，成为自由放任和政府监管的中间地带（新闻自由委员会，2004： 58-60）。
　　由于媒体所有人的抵制，这个“中间地带”的建立和运行困难重重。1950年代至1960年代初，哈钦斯及其资助者曾辗转联系，试图创建一个依托大学的全国性新闻评议会（press council），但大学不愿与媒体对抗，设有新闻学院的大学尤其敏感，这项计划最终失败（Bates， 2021）。在批评和改革成为时代精神的1960年代中后期，一些基金会开始在地方层面资助新闻评议会的实验性项目，一般是作为公民论坛以增强某份报纸与社区之间联系。第一个从言说者（speaker）角度关注新闻公平问题的是明尼苏达新闻评议会（Ritter & Leibowitz， 1974）。由私人基金会资助的全国新闻评议会成立于1973年8月，成立之初即遭三大电视网和《纽约时报》排斥，最终，不得不在1984年停止运营（Bates， 2020：208）。
　　不管从理想与现实的差距，还是从委员会成员自身的经历背景和价值取向来说，总报告都难免是妥协的。一些学者试图从《时代》杂志出版商亨利·卢斯的资助动机来理解它（McIntyre， 1987；Bates， 2018），或者从内部讨论中解读出委员会关于积极自由、社群主义和受众权利的领先思想（Bates， 2020：5），但对世人而言，真正产生影响的就是公开的文本本身。而这个公开文本，看似各自连贯的两个部分，其实是由驳杂的时代元素和既有知识嵌合而成，各种投鼠忌器的考量也预兆了未来的各种问题，这可能才是它历久而魅力不衰的原因。
　　例如，总报告颂扬人民的力量，但不赞成采取类似于联合抵制这样“激进的手段”，暗含了对民粹主义运动不确定性的担忧；原则阐述部分清醒地认识到“美国新闻界的主体是同金融和工业系统连锁的大规模企业”，媒体的消极自由及其不负责任的一面已经“成为公共威胁”，但又认为“新闻界必须是私人性质的和自由的”（新闻自由委员会，2004： 58， 76-77），这里既承认社会情境的条件性，又强调人类精神自由的恒久价值。而散布于全书的“共同体”概念和对媒体教育功能的强调，则清晰地体现了古典共和主义的道德理想。确实如莱博维茨（Lebovic， 2021）所说，哈钦斯委员会没有被授予任何职业的（professional）或政府的权力，不属于政策史或行业自律史，但它在新闻自由思想史上的位置或许不是那么暗淡。相比于之前的李杜反思和之后的米克尔约翰（1948/2003）对表达自由的广义探讨，总报告清晰表述了新闻业作为社会公共机构以及政府干预的愿景，并通过大学教育而广为传播。在这个意义上，布兰切特（Blanchard， 1977： 52）是对的，它播下了新闻改革的种子，为新闻业的未来发展提供了目标。
　　
结语：未竟的社会想象
　　皮卡德（Pickard， 2010b）认为1940年代的危机产生了彻底改革媒体系统的机会窗口，只是因为偶然（contingent）因素，改革者选择了一条保守的道路，从而锁定了以后的政策模式。哈钦斯委员会总报告当然不能被理解为一种政策选择，但是，如果最高法院在1945年的美联社案裁决中，支持了下级法院关于媒体作为共同载体的意见，是否可以开启另一种政策模式呢？从伍思诺的理论而言，司法意见意味着观念的制度化，有助于一种新观念演化成社会想象，但如果说，一种新观念能就此而真正成为社会想象，并影响以后的相关决策，则并不可信。
　　一个可资参考的案例是1980年代联邦通信委员会（FCC）的放松管制。FCC是新政期间创建的针对特定行业的监管机构，放松管制的动因和过程都很复杂，但根据霍维茨（Horwitz， 1989： 6， 14-15）的分析，有两点值得注意：1.反监管的力量来自两方面，保守的自由市场理论和主张政治参与的左翼自由主义理论，因此，不能以自由放任思想来简单概括；2.新政监管植根于普通法关于基础设施行业的“服务义务”，是一种基于商业原则的公共利益概念，就传媒业来说，处理的是渠道而非内容问题，这是FCC对广播内容放松管制的主要原因。也就是说，FCC的基础逻辑是生产者逻辑（生产者可以公平利用渠道），而非消费者逻辑（受众从内容层面获得代表性），而现代新闻业/新闻自由的一个核心问题在于，仅仅保护发布者/生产者的自由是不够的，也要保护消费者的自由（新闻自由委员会，2004： 67）。
　　所以，1940年代呈现的并不是“机会窗口”，而是一个越来越清晰的新观念与现实条件的反差。一方面，工业社会与媒体高度商业化的现实让知识分子从模糊地感知到清醒地意识到，传统的出版自由已经难以保障公民权利，需要某种形式的国家干预。另一方面，个人编辑时代结束，新闻业作为庞大的产业发展成重要的利益集团，有很强的政治行动能力来对抗政府的规制意图。如果说，新政以如此强大的民意力量为支撑，尚且难以在制度层面取得真正的进展，则1940年代展现的是新观念与旧观念、现代社会需求与掌握强大话语能力的利益集团之间的严重冲突。
　　美国现代新闻业从1890年代的矛盾状态里起步，蕴含未来的多样可能性。在以中间阶级为主体而发起的进步主义运动中，在地方管治权力的传统下，州级层面有一些公共所有媒体的实验，对媒体内容的规制也不难实现（尽管缺少系统研究），联邦层面也曾成功立法。但经过一战后的沉寂，到新政年代，这些改革的可能性悉数消失，需要追问的是，为什么会这样？
　　一种解释是，进步主义年代里的媒体改革实验是零散的和行动主义的（activism），没有形成连贯的理论，而在科学理性思潮的指引下，在媒体所有人追求社会尊重的努力下，新闻职业化成为新闻改革的一条可持续路径，并取得成效，从而缓解/分散了媒体批评。另外一个颇有影响的解释是新政时期的意识形态因素导致改革趋于保守，在出版自由领域尤其如此。1930年代后期，法西斯主义和极权政治在欧洲的兴起，以及难民知识分子的影响，“为不同政治派别的美国人提供了一个可怕的意识形态他者”，虽然新政左翼致力于通过政府行动来发展工业民主，扩展劳工在企业决策中的作用，而企业领导者及其同盟则试图以“自由企业”概念来消解新政努力，最终，美国自由派和美国政治的焦点“从基于阶级的关注转向对多元主义和个人权利的关注”（Wall， 2008： 6-9， 27）。与此相关，还可以有两个相互关联的假设：1.新闻产业形成利益集团，并与其他产业的利益集团联合，限制了政府在发展共同利益方面的能力；2.以中间阶级为主体的改革的脆弱性（尽管会联合更为底层的阶级对抗上层阶级，但也有很大的动力向上层阶级靠拢），而代表社会大多数的工人和农业阶层并未形成足够与商业集团相抗衡的政治力量（韦尔，斯考克波，2009： 179， 191）。
　　但是，历史叙述和解释所面临的最大困难，或许就是“那又怎么样”的问题，正如陆晔和潘忠党（2002： 46）多年前在另一个场景中的提问，这些分析能否有助于对未来的某种预测，或者说这个未完成的想象在七十多年之后还能有什么涵义，将会怎么样。
　　本文对历史过程的分析可以表明三点：1.从科学理性的角度，新闻职业化可以提高新闻报道的质量，但仅以此远不足以解决现代社会中的媒体责任问题。2.消除历史中的诸多偶然性因素，新闻业作为产业利益集团及其所携有的强大的话语能力，是新闻业制度变革的最重要的阻力。3.美国代表劳工和其他中下阶层的左翼政治力量一直比较薄弱，这或许是新闻业制度变革在社会结构上的深层限制。
　　从上述状况，我们也可以更好地理解美国1990年代发起的改革性的公共新闻运动为什么难以成功。这场变革虽然整合了社群主义的社会理念，但未在新闻业性质、新闻自由理念层面提出或重申明确的主张，而是尝试在新闻业务层面矫治片面强调客观性给新闻报道所带来的局限，也就是试图在现行体制下谋求有限的变革，在主流精英媒体的抵制下走向失败，⑦也就是必然的命运。
　　从2008年新闻业危机成为公共话题以来，美国包括立法机构在内的诸多行动者都试图推动一种公共资助新闻业的愿景，学术界和业界也有大量讨论，由慈善基金和非营利机构支持的新闻受到不少关注（陈红梅，2018），也出现新泽西州将拍卖公共频率资源所获的公共资金用于资助地方独立媒体的案例（Stonbely et al.，2020），但是，严格来说，这些都不构成真正的进展。⑧这些小型机构虽然可以形成某种补充，却无力对抗庞大的商业新闻机构及其所主导的新闻文化，也无力提供具有普遍性的社会服务。从利益集团的抗拒和社会结构的限制来说，新闻荒漠化或新闻业的商业危机都难以成为改革传媒体制的根本性动力。值得关注的是与此并存的更为广阔的社会条件，从美国目前严重的经济不平等和分散的民粹主义活动来说（陈红梅，2022），这个未竟的社会想象，可能需要一场能够广泛整合社会中下层的社会运动才能得以实现。■
　　
注释：
①学理层面，批判取向的政治经济学分析和社群主义立场的研究大多持此类结论，这里不赘述。在笔者看来，贝克《媒体、市场与民主》（上海人民出版社2008年）从经济学角度切入的分析具有极强的说服力。经验层面，除了数量甚多的论文外，一个比较系统的跨国比较研究可见英国学者Stephen Cushion的著作News and Politics （Routledge， 2015），公众对媒体信任度的经验数据可见路透研究院历年的数字新闻报告（Digital News Report）。
②如2013年联邦通讯委员会（FCC）试图展开一项包含广电、报纸、互联网的媒体内容研究，以评估社区资讯需求，但在政府入侵新闻编辑室的担心之下，最后不得不取消。2018年新泽西州在立法通过公共资助独立媒体时，遭到该州报业协会（NJPA） 和职业记者协会 （NJ-SPJ）的反对，而后两者因为是知名团体，对决策产生很大影响，见Stonbely et al. （2020）。
③进如美国公共广播电台（NPR，1971）和公共电视台（PBS，1969）的设立，退如1980年代的放松管制。
④杜威年长李普曼30岁，他的不少论文刊发于李普曼担任编辑的《新共和》杂志，李普曼《公共舆论》和《幻影公众》出版后，杜威均在《新共和》发表书评，尽管对其中的一些具体观点有反驳和商榷，但整体上对二书的建设性贡献给予了很高评价。
⑤该法案虽然在1935年被最高法院裁决为违宪，但随后的《瓦格纳劳动关系法》和《社会保障法》吸纳了其中大部分条款，并在1937年得到司法确认。
⑥在ANPA代表行业起草NRA法规时，曾经另有两家出版商起草替代性方案，设置了保护小型报纸和禁止广告商特殊交易的条款；在NRA法规通过后，也有出版商向NRA投诉不公平的广告竞争，不过遭到拒绝（Lebovic， 2016： 70-71）。另外，1930年代的传播产业（如电话电报服务、电影广播等）中，集体谈判和重新调整工作条件的斗争广泛存在（Schiller， 1996： 44-45）。
⑦一个类似但遭遇相反的概念是“建设性新闻”，2008年首先由丹麦国家电视台的记者提出，之后在北欧、荷兰等民主法团主义国家中得到主流媒体记者的广泛响应和讨论。
⑧这些讨论和行动在维续新观念的生机上有其价值与意义，“不构成进展”是指它们仍然在市场观念和既有的制度框架下运作。当然，从文化和制度的渐变论而言，这些微小的改进有可能推动朝某个方向的变革，但从社会想象的角度，新观念起源于社会结构和社会关系的重大变迁，若要在实践层面制度化，则需要更明确的条件支撑。
　　
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陈红梅系华东师范大学传播学院教授。