■武慧芳
　　【本文提要】社交媒体已经彻底地改变了传媒行业的生态环境，并深刻地影响着观点市场的运作以及社会民主的基石；全球范围内，社交媒体等数字平台的监管对政策制定者提出了巨大的挑战。对菲利普·南波利（Philip M. Napoli）的访谈发现，美国近年来在平台治理政策上的停滞不前，与《第一修正案》限制政府干预媒体的强大传统有关，也与对观点市场的市场失灵认识不足有关；而且已经出现了“政治的象征性使用”，即举行了众多的听证会、提出了各种提案，但实际的政策干预却非常少。
　　【关键词】媒体政策 社交媒体监管 观点市场 市场失灵 地方媒体
　　【中图分类号】G211
　　菲利普·南波利（Philip M. Napoli）现任杜克大学Sanford公共政策学院James R. Shepley公共政策教授、DeWitt Wallace 媒体与民主中心主任。南波利教授的研究方向是传媒经济、媒体制度和媒体监管。他曾就上述议题向美国参议院、联邦通信委员会、联邦贸易委员会和国会研究服务处等政府机构提供过正式和非正式的专家证词。
　　南波利教授的《受众经济学》（Audience Economics: Media Institutions and the Audience Marketplace）曾获得新闻学和大众传播教育协会颁发的罗伯特·皮卡德媒体管理和经济学最佳书籍奖，并由清华大学出版社翻译出版。南波利教授已在法律、公共政策和新闻传播期刊上发表了七十多篇文章，编辑过三十多个书籍章节。他的研究获得美国国家商业和经济学会、广播教育协会、国际传播协会和国家传播协会的奖励，在许多政府会议和报告中被引用，并得到了多个基金会组织的赞助。
　　本文作者根据2019年在杜克大学访学期间的听课、访谈和后续的邮件联系，完成了这篇访谈。
　　
一、美国的媒体政策制定者需要行动起来了
　　武慧芳（▲）：您是新闻传播学的教授，但在杜克大学的公共政策学院任教，您怎样建立新闻和公共政策的连接点呢？
　　菲利普·南波利（●）：我们学院有一个新闻研究中心，这一点在美国也是比较独特的。事实上，新闻研究和公共政策亟需融合。新闻业不仅在公共政策制定中扮演重要角色，其本身也是公共政策的对象。遗憾的是，现实中媒体和传播政策几乎只存在于媒体和传播项目中，从来没有出现在公共政策程序中。反观教育政策、环境政策、经济政策等，始终在公共政策项目中占据重要位置。这是很有意味也很让人困惑的现象。我听到的解释是媒体和传播政策不够重要，无法证明公共政策项目投资的合理性。但这种说法在今天已经没有说服力了，尤其是新冠疫情爆发以来，卫生政策专家关注的事情正不可避免地与媒体政策关注的事情交织在一起，因为与新冠病毒相关的虚假信息在网上传播的速度甚至比病毒本身还要快，而且新冠病毒的状况已经高度政治化了，党派认同成了个体认知和解释新冠疫情的关键因素。这一切都指向一个事实，即关于健康的错误信息和关于政治的错误信息在本质上是融为一体的。这对我们如何思考数字平台的把关作用，乃至言论自由都产生了重要的影响。媒体政策领域——及其子领域新闻政策领域——在公共政策领域中的生态位再不能是模糊而晦暗不明的了，这样做的风险太高了。这一问题的重要性，也许从未如此清晰地呈现出来过。
　　▲：以您的政策研究经验看，对比传统媒体的监管，在社交媒体时代，美国的媒体政策发生了什么样的变化？
　　●：事实上，尽管当代的情况在乞求创新的政策解决方案，但在美国的新闻领域，任何有意义的政策干预措施都很难获得任何形式的推动。虽然从2016年到2020年，不断有证据显示数字平台是如何被利用来散布伪装成新闻的虚假信息，但竟然没有针对这个问题的立法获得通过，也没有任何监管机构以任何方式进行干预；同样，美国绝大多数商业新闻生态系统持续呈螺旋式下降，而我们也几乎没有看到任何联邦政策干预措施。对于我们这些研究媒体政策的美国人来说，几乎没有什么媒体政策可以研究，尽管政策议程单上陈列的媒体政策问题可能比我20多年学者生涯中所遇到的都要多。
　　▲：为什么会出现这样的停滞不前？
　　●：很简单，美国宪法《第一修正案》的传统非常强大，对《第一修正案》的主要解释强烈反对政府干预新闻业生态系统运作，甚至由联邦政府资助的旨在研究新闻业如何满足社区信息需求的努力也受到了抨击。政策制定者不作为的另一个原因涉及新闻作为政治利益分配的本质属性，这与当下新闻业危机的各个方面息息相关。在美国，网络虚假信息和超党派新闻的发展显然有偏向一个政党的政治运势而非另一个的迹象，①像维护公民的知情权这样的问题反而停留在待解决清单上。从个人利益的角度来看，对于联邦政府、州和地方各级政府官员，无论他们的政治倾向如何，在当前情况下，他们看到的都是利大于弊。我们真的能指望任何级别、任何政治派别的政府官员会对这种削弱公众问责机制的进程进行积极反击吗？在当前的技术环境下，这些官员比以往任何时候都更具有直接与选民沟通的能力，这一问题变得尤为突出。
　　▲：您在《社交媒体与公共利益》（social Media and the Public Interest）一书中，专门阐述了社交媒体对《第一修正案》形成的挑战，您也在很多场合都提到《通讯规范法》第230条是平台治理的政策焦点。我们知道这一法规为社交媒体等数字平台提供了广泛的保护，使其免于为平台上的第三方言论承担法律责任。在您看来，《第一修正案》这个强大的传统和当下的政策讨论有什么样的关系呢？
　　●：《第一修正案》是决定通信技术和政府决策者关系属性的一个关键因素。它确立了反向言论（counterspeech）的概念，其中心原则是，更多的言论是对虚假言论的传播和消费的有效补救。反向言论的有效性是“观点市场”概念体系的基础——在这个市场中，政府对言论的直接管制被最小化，以支持一个开放和竞争的言论环境。但是社交媒体平台影响了新闻生态系统，削弱了真实、高质量的新闻信息将战胜虚假、低质量的新闻信息的假设。一个人的“过滤气泡”可能会聚集虚假新闻，并阻挡那些与虚假新闻相反的新闻。当代媒体环境的发展已经在一定程度上明确地阻止了接触反向言论的发生。在街头宣告员和印刷报纸时代起草的《第一修正案》可能不会简单直接地转化、适应一个全球社交媒体时代。人们一直认为获得多样观点的机会与知情的公民之间存在很强的相关性，这种逻辑在资源相对有限的环境中更有意义；现在可访问资源和观点的多样性已经如此之多，以至于这些信源中许多内容是在破坏而不是建设知情公民了。我们可能需要承认，多样性在如何促进一个运作良好的民主制度方面是有上限的。
　　上述困境在《通讯规范法》第230条表现得最明显。第230条是在互联网泡沫初起时制定的，其动机主要是国会希望不要让任何事情放慢互联网在当时所具有的惊人的经济增长引擎作用。我们现在必须思考1996年催生条例的技术环境与今天的技术环境有何异同。当下政治两极分化和虚假信息弥漫的环境已经给修订第230条带来了前所未有的挑战。以现在多次出现在政策议程上的公平原则（the Fairness Doctrine）为例，这个概念历史悠久，曾经是广播电视事业的监管框架，现在又被一些人提出来，要求平台提供“平衡”的内容。但是公平原则的核心要素——反向言论已经过时了，那种不考虑相反观点的客观正确性就给予不同政治派别同等关注的“平衡”，是虚假的公平，根本培养不了知情公民。比起强调观点的多样性，更为紧迫的问题是准确性、客观性和真实性。不幸的是，如今许多在社交媒体平台的内容管理和审核实践中提倡“公平”的人，似乎首先关心的是极端观点的可见性，而不是它们是否有可被证实的事实依据。
　　▲：也就是说公平原则并不适合成为数字平台的内容监管框架，对吧？但为什么这个原则被多次引用呢？或者说，政策讨论的争论点在哪里呢？
　　●：是的，我认为我们需要超越公平这个概念，至少要将公平与平衡的概念分离开来。这些将“公平”强加于社交媒体平台的努力，都是为了把这些平台转变为被动的或不加批判的平衡的渠道。一个不加评判的新闻业和把关体系会允许虚假与真实一起呈现，从而使虚假合法化，最终的用户将更加难以区分合法和非法的信息来源。
　　第230条的修订争论焦点就在于其豁免权，在于如何调控平台关于内容过滤和审核的自由裁量权的能力和动机。共和党和民主党都认为第230条需要某种形式的改变，民主党人通常希望平台对内容进行更多的监管；而共和党人则希望平台减少监管。事实上，第230条就像一个政治棍棒，悬在平台的头上，它被政策制定者当作一种威胁，用来迫使平台遵守他们首选的内容审核方法。
　　▲：所以党争也是政策制订停滞的一个重要原因？
　　●：是的，就和其他许多领域一样。更突出的问题是，现在美国平台治理的政策制订出现了“政治的象征性使用”，这些年来举行了众多的听证会、提出了各种提案，但实际的政策干预却非常少，初步决策活动的数量和已实施了的实质性政策的数量之间严重脱节，象征性行动优先于实质性行动。这很让人担忧，平台已经不受限制和监管地成长到如今规模和范围，可能很难克服他们带来的挑战；而这种象征性的努力，充其量不过是带来微小的结构或者行为上的改变，最终这种象征性平台治理路径将会不断地强化，并极大地破坏实质性变革的前景。
　　▲：您曾评论特朗普被推特封号的事件，您提到政客们总是寻找新渠道以突破媒体的把关作用。技术在这二者的博弈中起到什么
　　作用？
　　●：特朗普的竞选团队用Parler来对抗主流社交媒体平台，是政治家绕过媒体把关人这一悠久历史的最新进展，这确实显示了新技术在扭转权力平衡方面的重要作用。政客们自然希望获得通往美国选民的广泛而未经过滤的渠道，而媒体历史的关键部分就是他们不断努力使用和规范新技术来获取这些选民。从罗斯福的炉边谈话到克林顿利用MTV和阿森尼奥·霍尔（Arsenio Hall）的节目，他们的动机与特朗普竞选团队的策略一样，都是抵制负面报道、绕过已有的媒体把关人接触选民。技术变革会促进分散化和加剧竞争，在某种程度上，社交媒体平台正变得越来越分散，就像电视频道在上世纪90年代那样。很有意味的是，推特、脸书，还有Snapchat，都在加强政治广告的把关，他们都选择了更接近我们政府目前要求广播公司的行为方式。
　　▲：您的研究特别有历史感，读您的书也感觉您在反复强调从历史语境的角度看现在的问题，比如社交媒体的竞争规则和有线电视、网站的早期历史非常相似。
　　●：我很高兴你有这样的感觉，因为这是我尝试做的主要事情，在媒体历史的框架下将社交媒体置于更大的媒体系统中，从而使人们意识到很多问题都不是新的。我希望建立起那些历史的联系，帮助人们更通透地解决当代的问题。我认为这是媒体政策学者应该投入更多关注的领域——为当代媒体政策辩论带来必要的技术历史背景。
　　▲：您的博士论文是关于联邦通信委员会（FCC）的决策研究，我很好奇，学者和政府的合作会不会出现政治立场问题？如果您和其他专家的意见不同，或者不赞同政府决策的时候，怎么办？
　　●：是的，有时候这是一个政治化的过程，你会发现，如果你被贴上这样或者那样的标签，那么有时政府就真的不想听到你的意见。就像现在（笑）。有时，或者在某些情况下，我也为产业组织工作过，然后就会得出你被他们接纳的深刻印象。所以这是一个很难把握的空间，因为每个人都希望将你一直标记为这个或那个理想化的坐标，尤其是在政策空间里。你尝试做好的、没有政治偏见的研究，但是通常会得到好像有偏见一样的对待，或者是被这些特定的透镜解释。我在我的第一本研究政策的书里发现，人们争论这意味着什么，有些人认为它被误用了，并且以不适当的方式去激励当时的FCC。但是我尝试远离和克服政治偏见，而且数据自己会说话的。
　　▲：这个过程会存在矛盾和冲突么？
　　●：这一直是一个问题。如果有人付钱给我做一个研究，对我来说，复杂性会提升。如果他们想要一个预先决定好的结果，或者他们不允许我自行决定发表研究结果，那我就不会同意进行研究。我的工作必须能够经得起审查，要保持我的质量水平。我要保证这一点，才会去做这项工作。对于大型基金会，这些从来不是问题，但是，政府或行业机构就不一定了。
　　
二、社交媒体监管：政府授权下的自我监管
　　▲：社交媒体是您研究的核心焦点，您在课上提到这些社交媒体否认自己的媒体属性，强调自己是科技公司。中国的情况也类似，这两种不同的属性定位意味着什么呢？
　　●：技术公司天然地更加中立，媒体公司意味着编辑、把关决策等，这些公司越来越不希望自己的工作成为任何人的焦点，他们试图表明自己是技术公司，不用为他们做出的编辑决策负责任。换句话说，如果他们被视为仅仅是提供技术工具，用户自己决定内容，那么他们的编辑决策就可以从这个综合过程中移除了。但这不是他们实际运作的现实。
　　这些数字平台在很多方面都具有传统媒体公司的特征，比如拼命寻找受众想要的内容，只不过它们比传统媒体更加高效。更重要的是这些平台的主要收入来源是广告，它们吸走了其他媒体公司的广告收入，和媒体公司在同一个业务领域竞争。此外，最显著的原因或许是，科技公司的标签会让这些社交媒体和数字内容策展人从投资方获得更高的估值潜力。
　　▲：我看到脸书强调自己是平台，不是出版商（publisher），但您认为他们是分销商（distributor），对吧？
　　●：是的。分销商的一个典型例子是有线电视系统，它可以选择可用的网络，但是在确定该网络的内容时不起作用。它拥有一系列的网络，而且可以决定谁能加入谁不能加入，这与出版商不同。社交媒体平台已经成为自有线电视系统以来最重要和最有影响力的媒体分销商。但是像搜索引擎、社交媒体这样的数字平台，和媒体机构之间的差异，以及这种差异如何影响他们的参与方式、影响力、决策过程，以及政策制定者如何对他们进行概念化和采取行动，相关的研究并不多。
　　事实上，这些属性归类在监管者和法院如何认定他们的技术和服务方面有很深刻的意义。“平台”这个词已经被有效地利用为一种手段，协助将这些服务标定为中立的、技术驱动的内容创造与传播，而这是风险投资最想看到的描述。
　　▲：您的《社交媒体与公共利益》一书主要分析了新闻产品的分发，其实就是算法系统的推送机制。在算法新闻学的这个领域，您最想探讨的是什么问题呢？
　　●：我对人们在日常新闻消费中如何受到算法系统影响感兴趣，我试图去探究这些算法系统如何决定什么是新闻价值。算法的兴起花了很长时间，这让我思考为什么他们要花这么长的时间，是什么促使互联网公司采纳这项新技术，以及它是如何运作的。
　　我在《受众进化论》一书中使用了一个概念：受众理解度的合理化改革（rationalization of audience understanding），就是数据的积累。我认为是对用户数据的使用刺激了算法的发展。所以当这些平台壮大，积累了足够多的数据后，算法的兴起几乎是不可避免的。与此同时，数据表明了以这种方式发展确实导致人们在平台上投入更多的时间，平台吸引了更多的受众注意力，就可以将其货币化为广告，就可以增加广告收入。我们可以总结为推动算法发展的主要动力就是商业广告；盈利性，就是这些算法有效性的评估方式。YouTube发布的一些数据令人惊讶，我们在YouTube上消费的时间中百分之七八十是推荐而来的内容，而不是我们寻求的内容，也不是我们偶然发现的内容，算法成功地把你留在那里。每次你观看另一个视频的时候，就是另一则广告了。现在算法正在变得越来越复杂，越来越多不同专业的人参与其中，而但对它的认识和讨论还远远不够。
　　▲：您提到社交媒体作为分销商具有把关决策的作用，在算法时代您怎么界定把关人这个概念呢？
　　●：是的，我对这个主题最感兴趣的一点就是，我们以前所未有的方式消解了把关人的权威。传统新闻机构中生产和分发是垂直整合在一起的，生产什么的决策和如何分发的决策是一个组织中不可分割的组成部分，而当社交媒体平台作为一个分发源头的时候，故事变成了一个个体单位。你没法将一个新闻故事从一张报纸上分离出来，但现在新闻故事独立了，而且靠自己就能进行传播，它自己决定自己的价值，然后在个体层面的新闻消费者这里，哪个对你重要、哪个对我重要，都是个体化的，所以指数级增长的把关人决策发生了，这就是算法系统发挥作用的地方。我在书里尝试讨论这个把关过程有多少层级，一个人或者一套算法系统做多少次相关决策。
　　总之，新闻机构曾经拥有的对新闻价值的最初决策权已经被深刻地消解了。
　　▲：这种把关机制的变化对新闻生产有什么样的影响？
　　●：我们现在有更强的新闻生产能力、适应受众兴趣的把关决策的能力。新闻价值从不缺乏对受众兴趣的关注。我们习惯了说新闻价值关乎时间、政治相关性等，但现在新闻价值纯粹由我们自己的新闻消费决策来驱动，因为数据就在那里。这全取决于你拥有多少显示用户偏好的数据。所以，现实情况确实像是公共利益导向的新闻由于缺乏受众偏好数据而受到影响。随着我们有了越来越多的用户数据，基于独立新闻价值做决策就越来越难。公共利益驱动的新闻价值Vs.公众兴趣驱动的新闻价值，就像我在书中谈到的市场模型和公共利益受托人模型的对立。所以，无论在《纽约时报》还是在脸书或推特上，都有大量的受众兴趣的数据财富可以利用。这能在一定程度上影响你的价值观，而这在以前是做不到的。过去关于新闻价值的一切都是在受众数据的真空中运行的。
　　▲：说到用户数据，您认为社交媒体的用户数据是公共资源，可以用公共利益监管的框架来干预和监管其数据收集和处理。
　　●：对，我们想要探究的就是这样一种想法：总的来说，脸书这样的公司可以对汇总的用户数据进行特殊访问，就像广播公司访问频谱一样；用户数据作为一个整体是否能被视为一种公共资源，并为监管提供一个框架。我们将研究这个思路的历史、法律和实践意义。②这个思路还有很多问题需要深入下去，比如用户数据属性状态上的模糊性，我们需要全面重新思考如何看待用户数据中的财产权，在这个国家，这种对话似乎没有任何进展。
　　这里的一个核心问题是社交媒体平台和其他靠广告支持的媒体一样，都是以受众注意力货币化为基础，而受众注意力是通过受众数据的汇总来量化的。但传统媒体收集的用户数据与社交媒体平台的数据量相比是微不足道的，因为他们不是对实际用户的监测，而且他们是依靠第三方（尼尔森等）收集数据，这些第三方由一个准政府机构（媒体评级委员会）监督和审计，该机构是根据国会的要求设立的。这种长期存在的“权力分立”的模式在社交媒体平台进行的数据聚合和货币化中是缺失的。
　　▲：您的工作有很重要的意义。您认为政府在监管社交媒体方面的作用是什么？
　　●：我对此没有很好的答案。我在书中将这个方向称为政府授权的自我监管。下一步，如果政府要求行业建立某种强大的自我监管实体，这个机构首先得有多元的利益相关者。但什么可行、什么不可行，我并不专业，我并不精确地知道在细节层面上该做什么、不该做什么。但是我在书中尝试探讨一些基本原理和框架工作，为实务性工作奠定基础。我认为美国面临一个大问题，也是我在书中试图阐明的一件事——明确在这个领域有可用的机制来维护政府权威。我很不喜欢的一个观点是，在现今这个时代，在信息产业中，政府机构的职责是来决定什么是和什么不是社交媒体上的虚假信息。这是可怕的。但我认为这里有很大的空间让政府授权，来要求这个生态系统中的主要参与者发展出一个有意义的自我监管实体机构，这个机构的权力不仅仅是咨询。其实在传媒领域，无论直接还是间接地，普遍存在行业的自我监管组织，比如美国电影协会、媒体评级委员会，我认为他们为受众评估系统提供了监督模型的最佳类比（analog），这些机构的监督实际上与支撑社交媒体平台的算法系统也有很多共通之处。这种建立监督委员会和审计之类的想法是想提供一种正式的批准，理想情况下，迫使这些自我监管的实体按照利益相关者共同体想要的方式行事。这是模糊和宽泛的。这个方向是我个人最喜欢的方向。
　　▲：如果这样一个多元的监管实体成立，这些利益相关者的社会资本和运作能力肯定是有差距的，我理解这像是多方博弈，对么？那这种斗争的规则是什么样的呢？
　　●：我同意你的理解，但我并不清楚这种博弈的规则。这是一个非常模糊的空间，这就是为什么我们要牢记，美国有非常强大的第一修正案的传统在发挥作用。这本书的一个重点就是对第一修正案强调个人主义而忽视了集体主义有不同的解释，也许这会延续第一修正案的讨论，但它确实拥抱了第一修正案的另一种概念，即集体主义取向下将集体公民的利益优先于个人的利益，在这个方向下，前方的道路可能会更清晰一些。
　　从政策制定的角度看，个人主义导向下的《第一修正案》的主要作用是限制政策制定者的行动，集体主义导向下的《第一修正案》则更多地是作为一个独特的政策目标，而不是一条在追求其他政策目标时需要尊重的边界线。
　　▲：您对《第一修正案》的解读让我想到了您的这本书的主题——公共利益。哥大出版社的一份同行评议意见认为，您这本书最大的贡献是将“公共利益”这个传统的法律和政策视角应用为脸书、推特这些算法平台的分析框架，因为以往很少有人这样做。您认同么？
　　●：公共利益有很长的历史了，它是解决平台产生的媒体治理难题的一个有用的起点。我也想要在书中说明白这一点，公共利益不仅仅是监管原则，还是全面影响新闻机构的原则，即公共利益授权他们以独立于政府规制之外的方式运行，所以它需要同时在媒体监管和新闻机构运行两个层面起作用。这些对平台的自我构想也是一样的。我们正看到这种变化，我的书正在“过时”，各大平台似乎都在努力建立一个更强的公共利益导向。他们是否擅长是一个问题，是否有意这样做是另一个问题，这正是政府需要介入的地方。
　　▲：按照您的多元参与的思路，社会是不是也应该有力量对这些大型平台尤其是社交媒体进行制约？现在，传统的第四权力——新闻媒体高度依赖平台分发自己的内容，他们如何监督平台呢？您怎么看待这两者之间的关系？
　　●：新闻机构的监督（watchdog journalism）具有填补监督空白的重要作用，这也是保护我们民主完整性的必要条件。现在已经出现了专门监督平台的新闻领域，我称其为“平台巡查”③（the platform beat），这一领域的记者专门监督数字平台的运营、使用和滥用。这类新闻可能最突出和特别的地方就是它建立在平台和新闻业相互依存的基础之上。虽然是新闻机构更依赖平台分发，而不是平台依赖新闻机构提供内容，但解决这种不对称依赖性的努力正在增加，而且在大多数情况下，平台并没有选择摆脱与新闻机构之间充满争议的关系。事实上，脸书和谷歌等平台已经与涉及经济补偿的新闻机构建立了合同关系。不过法国、澳大利亚等国家的实践已经显示，即使是与最大的新闻机构谈判，平台在两者的关系中都拥有巨大的影响力。
　　▲：不算这种长期合同，脸书和谷歌已经向新闻机构捐赠了数亿美元，现在新闻机构也已经越来越依赖数字平台的财务支持了。这会影响新闻机构对平台做批评性报道么？
　　●：会，人们会质疑新闻机构会是否会犹豫去咬投喂他们的手。对受众注意力的依赖也可能会阻碍新闻机构对平台进行攻击性报道。我们期待完整、严谨和高质量的新闻监督，但现实是我们面临着种种重大的挑战。首先是平台和媒体之间的竞争态势可能会损害新闻的客观性，虽然他们在广告领域的竞争就像锤子和钉子的比赛。其次是技术层面上，数字平台固有的更多层次的复杂性和不透明性，对新闻机构来说尤其具有挑战性，具有必要技术专长的记者需要有相当高的水准才能准确和有效地报道这些平台，而且众所周知的平台的技术“黑匣子”从本质上限制了新闻机构进行强有力的监督报道。这些技术复杂性可能会使得平台巡查的报道在正面或者负面方向上产生偏差。另外，新闻机构经济能力的下降显然危害了平台巡查报道所需的核心要素，这是一类独特而复杂的劳动密集型报道，但大多数新闻机构正在稳步减少而不是投入更多资源来应对挑战。所以尽可能地厘清平台和媒体的关系非常关键。
　　▲：我觉得现实挑战还包括平台会设置障碍，比如脸书就修改了代码防止新闻机构抓取数据，或者以保护用户隐私为名赶走研究机构。在您提到的诸多困境中，您认为哪一个是最严峻、最难以解决的呢？
　　●：是的，你说的完全正确，特别是平台试图阻止研究人员和记者访问他们工作所需要的数据。我们现在已经在国会有一些立法提案来解决这个问题。我认为这与不透明的问题有关。说到哪个问题最严重，我可能会指向新闻业的衰退。就各种新闻监督机构的财务前景改善而言，要看到钟摆向另一个方向摆动，我们还有很长的路要走。在这样一个国家，为新闻业提供更大公共支持的观念一直都被视为边缘的少数派，即使在新闻业界内，许多人仍然非常重视新闻的商业模式，很难看出什么时候政治意愿将会发生显著的变化。
　　▲：在您看来，要解决平台和新闻之间不平衡的依存关系，尤其是对监督性新闻而言，解决方案是什么呢？
　　●：更多的非营利新闻机构将会有所帮助，那里的监督型记者可以不受所报道平台的压力，也能更好地抵制他们给予的慷慨资助。我认为在美国我们需要一个更加强有力的非营利新闻领域，这方面我们已经远远落后于大多数其他发达国家。这个领域不需要单一的赞助来源——它可以而且应该有多种经济来源，比如各种基金会。这样有助于防止任何一个赞助者或者一类赞助类型施加影响。有人提出了一项有趣的立法提议——为公民提供税收优惠，以支持他们选择的新闻机构，还有人提议对大型数字平台征税，并将资金分配给非营利新闻机构，我对此持开放态度，这取决于如何分配资金。
　　▲：政府的监管政策可以在平台和新闻业的关系中起到有效的中介作用么？
　　●：我认为这是一个有趣的问题，监管政策能否作为一个有效的中介，我希望未来做一些研究来解决这个主题——通过探索过去这类政府干预案例的经验教训，例如施加在广播电视台和有线电视系统之间的财务（分配）关系中的必须携带（转播）同意要求。在平台和新闻业的关系中，从新闻自由的角度看，应该是尽可能地减少政府在以下方面的作用：决定哪些新闻机构获得平台资金和如何在他们之间分配可用资金。当下，在平台的优势地位前，在没有对新闻媒体进行存在主义的重新定义、或大规模转型到非商业新闻模式为主的情况下，某种类型的政府授权似乎是必不可少的，以确保至少平台从新闻生态系统中获得的部分广告收入，能够流入到对知情公民至关重要的新闻机构。
　　
三、观点市场的市场失灵已经非常严重
　　▲：您在《社交媒体与公共利益》一书中详细分析了观点市场的市场失灵，为什么您说“观点的算法市场可能会遭遇毁灭性的竞争”？能总结一下算法观点市场中市场失灵的特
　　征吗？
　　●：市场失灵在经济学中是一个相对边缘的概念，但我决定尝试重新扩展它。这里的一个关键点是这些社交平台必须要利用所有内容，包括整个网络，这个领域的竞争太激烈了。在新闻业的大环境下，进入门槛如此之低，人们所说的新闻业和新闻的定义已经扩展了，比如“公民新闻”。在人们用来选择新闻的新闻市场里，地域障碍已经消失了。我们可以非常便捷地接触到各个地区的新闻，无论是法国新闻还是我所在的达勒姆市的新闻。如果我在社交媒体平台上搜索达勒姆的新闻，所有内容都是一样的。所有这些都使得这个环境充满了竞争，这就是为什么没人能花得起钱来制作新闻的部分原因——和你争夺利润的对手太多了。新闻业里，每个人都在走经济捷径，略加修改就成为“新作”，不去调查甚至不等事实发生就去“预言”一篇新闻。我们能生产的最便宜的新闻类型是什么？就是市场压力下成本最低的产品。以一个有见识的公民的视角来看，现在的基本情况是生产出了劣质产品，很讽刺，有如此丰富的多样性，如此多的信息来源，然而整体质量却这样低。
　　在这个市场里，破坏了竞争，就是市场失灵。任何时候一旦市场不起作用了，替补就会最优化地运行。这里是生产了低质量的产品，但从消费者的角度看，重要的是我们是未充分知情的消费者。我们没有能力识别高质量产品和低质量产品、虚假信息和真相，因为我们现在需要做太多的信息处理。我们失去了曾经拥有的简洁可靠的指标。而社交媒体平台本身并不善于区别质量高低，他们把信息一股脑地提供给我们。他们的质量指标并不坚实，也不基于可靠的新闻价值。如果他们想的话，其实可以做到，但是他们变得越发像个积极的“博物馆馆长”和“传感器”。所以在书中我试着列举了市场失灵的多种可能原因，它们几乎像一场完美的风暴。
　　▲：您在2020年上半年的文章中提到新冠疫情更加清晰地体现出新闻业的市场失灵，为什么这么说？
　　●：我们都知道，新冠病毒大流行的时候，人们对疫情新闻需求大幅上升，脸书平台上文章中一半以上都与新冠病毒有关，新闻站点访问量也激增了50％以上。但是传统新闻机构将其产品货币化的能力正在下降。全国各地的报纸都在裁员，并取消印刷版。许多仅出数字版的媒体机构也受到了影响。地方新闻媒体受到的打击尤其严重。这主要是因为广告商尤其是地方一级的广告商不再投放广告了，一些媒体购买者还将“新冠病毒新闻”列入“黑名单”，他们避免在任何涉及疫情的新闻内容中放置广告。这反映出一种长期的策略，即“品牌适用性限制”（brand suitability blocks），广告商试图避免其广告出现在可能会影响其效果的语境中。这里的毁灭性悖论是，受众最需要的新闻类型是最不能产生广告收入的新闻类型。结果，我们看到的可能是少于消费者需求的新冠疫情报道。在我看来，这显然是市场失灵的案例。
　　经济学家将市场失灵定义为自由市场对商品和服务分配效率不高、经常导致社会福利净损失的情况。新闻被经济学家称为“公共产品”，我们为新闻支付的价格和广告商为到达新闻消费者支付的价格并不能反映新闻的全部经济价值。从培养有见识的公民到限制公司或政府腐败，仅靠市场和受众无法有效实现许多积极的外部效应（externality）。当新闻机构降低收费标准以允许更广泛地访问新冠病毒报道时，他们会增强这些积极的外部效应：降低控制这场流行病的社会成本，抵御虚假信息等。然而现在的问题是新闻机构无力制作这些需求量很大的新闻。
　　▲：您持续关注地方媒体，在新冠疫情的冲击下，“新闻沙漠”的情况是否更加严重了？地方媒体的出路在哪里呢？
　　●：毫无疑问，疫情加剧了地方媒体的危机，部分地方媒体举步维艰。我们访问了俄亥俄州阿克伦（Akron）的旗舰报纸，他们的大楼底层充满了积水，一直没有钱修缮，空调系统也坏了。我们的采访对象哭着描述了他们的工作条件，这就是地方新闻经济受损的现实。我们听到了the Charlotte Observer、the Fort Worth Star Telegram等报纸已经申请破产，这对民主非常不利。在没有记者去参加市议会、学校董事会会议，监督县治安官的情况下，公民们很难得到他们需要的信息来对本地问题做出正确决策。在这次疫情之后，看到“新闻沙漠”大量扩散，我一点也不会感到惊讶。④我们可能会看到一个持续的、重要的趋势——新闻工作者的合并，我指的是现在《纽约时报》、《华盛顿邮报》以及其他几家全国性的新闻媒体在美国记者总数中所占的份额越来越大，这是新闻资源分布的整合。
　　至于出路，我认为把新闻视为商业、地方新闻视为小型企业是非常局限的，新冠疫情以一种无可辩驳的方式让我们认识到新闻业就是公共服务。一位国会议员说过，我们给予新闻业的任何公共支持本质上都是对民主的投资。在公共服务媒体上的公共投资，美国每年人均花费大约1.35美元。相比之下，日本人均40美元，英国人均100美元，挪威人均176美元。如果当前的危机不能让我们开始一场有意义的对话，讨论如何为新闻业建立更健全的公共资助模式，我不知道什么能。我认为现在是时候让联邦、州和地方各级政府将地方新闻视为公益事业，并投入更多的资金来支持它了。过去，加强公共服务媒体体系的建议几乎没有得到支持，这可能是因为到目前为止，新闻业市场失灵的现实很难被理解。
　　▲：您的研究显示现在地方媒体的新闻生产能力并不强，2019年的研究报告指出只有只有12%的新闻符合“本地化”定义。⑤您提到的兼并融合会产生什么样的结果呢？
　　●：现在这些地方媒体比以往任何时候都更依赖有线网的国家新闻，或者从社交媒体获取内容，在他们附近有较大的媒体市场时，他们会更多地使用这些新闻供应商提供的新闻内容。对此进行量化，我们就会发现这些社区离大型媒体市场越远，他们自己的本地新闻生态系统就越强大。更重要的是，我们开始看到一种在全国性媒体和地方媒体之间“有和无”的模式。你持续关注就会发现，过去几年，《华盛顿邮报》、《纽约时报》取得了令人难以置信的创新，他们分析受众数据、使用算法来报道和收集信息，他们正在用令人惊叹的技术去创造、使用数据。可你再去拜访地方新闻媒体，什么都看不到。
　　▲：对于地方媒体而言，除了政府资助外，有没有其他的发展路径？比如付费墙？基金会一直在加大扶持力度，很多大学的学生媒体也在支持当地的新闻系统，不过我知道您一直不太看好公民新闻。
　　●：坦率地说，学生记者虽然提供了宝贵的公共服务，但远远不够。我不认为学生能够替代训练有素的、有经验的记者，其他博客作者、公民记者也一样，这是一个糟糕的替代品。因为他们缺乏报纸或媒体公司提供的机构支持。最简单的，如果你被起诉了，会发生什么？你知道法律支持在哪么？“每个人都是记者”，没有什么比这个说法更让我感到恼火的了，因为它完全破坏和贬低了一个训练有素的专业记者对我们的政府体系、监督机构和新闻界的作用。
　　到今天为止，能够为他们的在线内容建立有效的付费墙的地方报纸非常少。当人们更愿意为当地报纸付款时，通常原因与新闻无关。我们是为一揽子产品或者服务付费的。如果你以为过去是我们为新闻付费的美好时光，实际情况却是新闻只是我们自以为支付的一小部分。我们为优惠券、电影列表、分类广告和填字游戏付款。观众对真正的严肃新闻的需求可能从来没有那么多，但这被定价模型掩盖了。
　　现在非营利性的数字新闻机构越来越多，也有可能得到政府的资助，这可以构成一个更强大的公共服务媒体生态系统的基石，这个生态系统可以与新闻媒体的其他组件一起运作，这些组件仍然具有商业可行性——如果有政治意愿来分配必要的资金的话。■
　　
注释：
①南波利教授指的是从事后分析来看，这些数字平台的结构、操作、使用和误用在2016年压倒性地支持共和党而不是民主党，这一虚假信息在网上流动的不平衡状态在此后的几年中也一直存在，因此共和党的政策制定者在这种政治优势的激励下几乎不采取任何有意义的努力来保护消费者或民主进程的完整性。
②南波利教授已经在2021年发表了他的这项研究，他认为要证明对社交媒体平台的基于内容的监管是合理的，可以将汇总的用户数据视为公共资源，就像公众“拥有频谱”一样集体所有，使社交媒体像广播公司那样，成为公共受托人，受公共利益的框架监管。Napoli P.M.Graf F. (2021) Revisiting the Rationales for Media Regulation: The Quid Pro Quo Rationale and the Case for Aggregate Social Media User Data as Public Resource. In: Matei S.A.Rebillard F.Rochelandet F. (eds) Digital and Social Media Regulation. Palgrave MacmillanCham。
③南波利教授的这个概念是专门描述监督数字平台的新闻实践，类似传统的“市政厅”巡查（“city hall” beat）或者“警察”巡查（“police” beat）。这些平台代表了监督新闻的一个独特而必要的关注点。
④南波利教授在媒体俘获（media capture）的视角下对50个州的地方新闻生产基础设施（人员和机构）进行了分析，以努力确定各州媒体俘获的风险程度。他发现人口规模和州级新闻基础设施之间具有显著的线性关系，地方层面的媒体俘获正处在发展壮大的当口上；一种新兴的地方新闻媒体形式正在填补传统地方新闻衰落留下的空白，它从政党那获得报酬，制作以具体政治结果为目的的故事。他还研究了经营着近一千家地方新闻媒体的新闻网络Metric Media，发现其内容缺乏原创报道，97% 的内容是自动生成的，更频繁地呈现州和国家新闻而不是地方新闻，这些媒体的记者并不驻扎在他们据称要报道的社区里。NapoliPhilip M. . “Chapter Three. Media Capture and the Crisis in Local Journalism”. Media Capture: How MoneyDigital Platformsand Governments Control the News, edited by Anya SchiffrinNew York Chichester, West Sussex: Columbia University Press2021pp. 46-66. : Local Journalism’s Possible Future: Metric Media and its Approach to Community Information NeedsJULY, 2021。
⑤该研究严格界定了“本地新闻”：一个故事必须解决关键的信息需求，必须是关于本地主题的，并由当地的新闻媒体制作。研究人员找到16000个新闻故事，但很少符合上述“本地新闻”的定义。
　　
武慧芳系山西传媒学院新闻传播学院副教授，中国人民大学新闻学院博士研究生。