■李彪
　　【本文提要】　十八大以来以习近平同志8·19讲话为标志的社交网络背景下的“媒体新政”展开，本文从社交网络时代的媒介和舆情生态的双重变革、宣传思想的顶层微调和当前传媒监管政策等几个方面进行分析，对当前传媒监管政策的基本特点进行了梳理，并在此基础上对未来传媒政策趋势进行了展望。
　　【关键词】　社交媒体　8·19讲话　微信十条　传媒监管　
　　【中图分类号】　G206
　　中国接入互联网20周年来，媒介技术不断革新换代，主流媒介产品也不断“城头变幻大王旗”，传媒产业不断分化，形成了以传统大众媒体为代表的国营资本控制的传统主流媒体组织和以互联网企业为代表的商业资本控制的新型互联网巨头。而发轫于上个世纪80年代的传媒政策虽然不断局部调整，但总体来看，依然属于“小步快跑式”的渐进改革：一边是风起云涌的互联网发展浪潮，另一边是“外科手术式”的传媒监管微调，一定程度上造成了目前传媒人的困惑和产业演变的困局。
　　
一、“双微时代”：媒介与舆情生态的互动变化
　　（一）新媒体加冕：社会舆论话语平台所依附的载体不断变化
　　传统媒体的渠道霸权时代终结，新媒体技术加冕，社会舆情生态也随着媒体生态的变化不断演进。社会舆论主导话语平台从报纸到电视；从PC端的互联网，特别是猫扑、天涯和凯迪社区等网络论坛到微博、微信和新闻APP等移动互联网平台。
　　（二）媒介技术演进促进社会话语权力结构和社会治理方式转变
　　麦克卢汉曾提出“媒介即信息”的著名论断，对传播媒介在人类社会发展中的地位和作用进行了高度概括。他认为，媒介本身才是真正有意义的信息，对社会个体来说，媒介最重要的作用是“影响了我们理解和思考的习惯”；对于社会来说，真正有意义、有价值的“信息”不是各个时代的媒体所传播的内容，而是这个时代所使用的传播工具的性质、它所开创的可能性以及带来的社会变革。因此，媒介带给人们的不仅仅是一种简单的介质，而是使得社会话语权力和社会话语资本在社会成员中重新分配。正如詹姆斯·卡伦在《媒体和权力》中所指出的，每一个时代新型传播方式的出现都会带来权力的转移。①数字化之父尼葛洛庞帝也说，在今天“计算不再只和计算机相关，它决定着我们的生存”。②网络技术作为一种新的传媒技术，“促逼”着人类只能以信息化的方式、在信息化的框架下来解蔽世界，③从而产生了一种完全不同于工业时代的全新的社会活动场域和环境，即后现代的社会生态环境。可以说，“网络空间与资讯技术，在根本上就和其他技术一样，是特定社会关系的揭显与设框，是牵涉人类生存条件的特殊模式”。④
　　从这个意义上说，媒介技术的不断革新为社会话语的释放提供了无限可能和遐想，媒介技术在社会舆论生态演变中也扮演着普罗米修斯的“盗火者”角色，不断对社会舆论场域边缘撬开可能的空间，进行着边缘突破。无论是网络论坛、微博还是微信、新闻APP客户端，都在进行着这样的尝试和突破。传统社会由政治精英、经济精英和文化精英把持的金字塔式的话语权力格局开始被解构，整个社会结构变得扁平化。在网络空间，由于弱势群体权力的成长，“主流话语”作为理性主体的中心权力有可能被“边缘话语”所解构，这样一来，作为整体机制的科层制也有可能在根基上被动摇。网络在使权威阶层更方便实施数据监控的同时，也给“边缘话语”的建构提供了一席之地，从而推动两种话语之间相互交错：“主流话语”不再能够一手遮天，权力结构越来越呈现出多元化和离散的取向。
　　社会话语权力结构的改变一定程度上影响了社会权力系统和权力生态运行机制，社会治理方式必然也要发生转变，因此党的十八届三中全会明确提出从“社会管理”向“社会治理”的转变，一定程度上回应了社会话语权力运行机制改变的不争事实。
　　（三）中国媒介生态演变是政治-技术-社会三方力量博弈的动态变化过程
　　回顾近三十年媒介生态的演变，可以看出主要是三方力量在不断博弈，进而推动媒介生态和社会舆情生态的不断演变。首先，政治力量依然是国家所有资源配置中的主导力量；其次，媒介技术作为重要的社会变革力不断对固有的社会话语权力格局进行边缘突破；第三种则是民间社会力量，从萌芽到不断壮大，开始凸显自己的力量，并与政治力量抗衡。在社会力量成长的过程中，媒介技术扮演着重要帮手的角色，未来媒介技术也会继续成为左右政治与社会两种力量均衡的重要砝码。
　　（四）未来媒介生态的最终态势取决于政治与技术的双重博弈
　　从媒介发展的历程来看，政治监管和技术发展是零和竞争关系，政治监管多一点，技术带来的话语释放空间必然会少一些。而技术是不断革新的，政治监管手段和效力在新媒介形势下则不断下降。因此，未来媒介生态的演变格局一方面取决于政治监管力量的趋势，另一方面也取决于技术的革新速度。
　　
二、顶层微调：十八大以来中央宣传与管理指导思想特点
　　十八大以来，党在新时期的宣传思想有所调整，这些调整主要集中体现在2013年习近平8·19讲话、2014年12月习近平在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议的重要讲话和2014年8月18日习近平“着力打造一批形态多样新型主流媒体”的讲话。总结这三次讲话，可以看出中央宣传指导思想主要具有以下方面的特征。
　　（一）意识形态工作极端重要
　　对宣传思想工作高度重视。诚如习近平在讲话中所强调的：“经济建设是党的中心工作，意识形态工作是党的一项极端重要的工作。”这种提法在一定程度上已将意识形态工作上升到仅次于经济建设的次中心地位，因此在未来十年，对意识形态工作只可能强化，不可能松懈。从对微博、微信的监管可以看出来，从2011年3月底的短暂关闭微博评论和转发功能，再到后来的微博实名制以及2013年8月展开的打击网络谣言专项行动，直到2014年8月出台的“微信十条”，未来对微信和微博等社交媒体的内容监管将会进一步强化。
　　（二）巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位
　　习近平同志强调宣传思想工作就是要“巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础”。讲话一定程度上是对十八大以来新闻界开展的马克思主义新闻观教育活动的回应和确认。马克思主义新闻观教育活动从根本上讲是强调党对新闻宣传工作的领导，媒体应该承载政治宣传工作。随着互联网上各种思潮不断冲击马克思主义的指导地位，习近平同志的讲话再次强调马克思主义的指导地位，并对其对宣传思想工作的意义进行再次确认和强化。
　　（三）强调宣传工作的党性原则
　　习近平同志在8·19讲话中强调，“所有宣传思想战线上的党员、干部都要旗帜鲜明坚持党性原则”。党性原则从根本上讲就是坚持党对意识形态工作的绝对领导，继续强化党管国营的媒体监管格局。习近平同志对党性原则的强调体现了即便在社交媒体环境下党对网络上的意识形态工作同样要坚持领导和管理，从打击网络谣言的专项行动到两高对于网络诽谤罪的司法解释，再到8月18日有关“打造一批形态多样新型主流媒体”的讲话，都是强化党对网络中意识形态工作的绝对领导地位，强化党在网络话语阵地中绝对主导地位。
　　（四）继续实行“守土有责”的属地和行业归口管理
　　习近平同志强调“宣传思想部门承担着十分重要的职责，必须守土有责、守土负责、守土尽责”。这12字方针继续确认了未来媒体管理依然是以属地管理和行业归口管理为主，类似于美国的联邦通讯委员会FCC的管理体制在短期内是不可能成立的。随着媒介融合和产业融合的趋势增强，归口管理会越来越出现交叉重叠之处，将继续出现部门扩权和逐利的权/利之争，“政出多门”的现象还会长期维持下去，这种局面很容易造成选择性执法和逐利性执法的现象出现。
　　（五）明确网上舆论工作必须重视并且是长期工作
　　习近平同志在2014年2月27日的中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上强调：“做好网上舆论工作是一项长期任务，要创新改进网上宣传，运用网络传播规律，弘扬主旋律，激发正能量，大力培育和践行社会主义核心价值观，把握好网上舆论引导的时、度、效，使网络空间清朗起来”。可以看出，网络舆论工作作为意识形态工作的一部分，并定位为长期工作。从中央层面，可以看出对目前的网上舆论工作并不甚满意，网络环境还不够清朗，未来将会把网络舆论引导作为工作重点，强化党的舆论阵地意识，类似于打击网络谣言、打击网络大V、网络实名制和内容生产准入制等措施将会长期实行，并可能进一步强化。
　　（六）要求完善互联网信息内容监管
　　习近平同志在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上，强调完善互联网信息内容管理及相关法规的制定，一定程度上为互联网内容划了一道红线，即时政类新闻信息不能触及，这是互联网监管的一条底线。目前无论是广电总局出台的“关闭函”对“客厅”的争夺，还是网信办出台的“微信十条”对“手机终端”的争夺，都是加强内容信息监管的具体体现。未来对内容监管依然会采取更加强有力的措施，通过审查、资质许可和事后追责等方式，杜绝危及党和经济建设的信息在网络平台呈现。
　　（七）强调依法治理网络空间，抓紧制定立法规划
　　习近平同志强调要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间。以前由于网络管理主要是以人治和选择性执法为鲜明特征，未来会出台更多的“××号文”的部门法规，强化互联网管理的法规化，行业管理的模糊空间会进一步缩小。法规条文的出台一方面会改变以往人治和执法的随意性，但同时也使得社会管理成本不断上升。
　　
三、行业管理：媒体监管法规政策的特征分析
　　以上主要是从顶层设计的角度对媒体监管的指导思想的梳理，但由于目前传媒管理主要是以归口+属地的监管模式为主，在现实媒体运作中实际受到直接影响的是行业归口监管规定，因此在这里主要从行业归口管理的角度对目前媒体监管政策特征进行分析。
　　（一）新人老办法的惯性管理模式
　　从目前出台的各类媒体监管法规来看，整体的思路可以概括为：对传统媒体的管理手段直接延伸管理到PC互联网，将PC互联网的管理手段又移植到移动互联网，这种管理逻辑是政治风险最低的选择。党对传统媒体管理上得心应手，但对互联网等新型媒体则显得“力不从心”，如在新浪微博刚开始风生水起之时，针对网络谣言相关部门出台了微博实名制，但实名制以后，谣言还是很活跃，直到管理部门出台了更为严厉的措施，即多部门联合展开的打击网络大V专项行动，在主流媒体一起开动的舆论攻势下，网络环境才显得有序很多，但从侧面说明实名制政策出台实际上未能起到应有效果。
　　（二）部门法主导，立法宏观规划缺失
　　在对媒体具体管理上，主要通过各个“口”来进行分兵把守。比如图书、报纸、杂志、音像、印刷行业由新闻出版总署主管，广播影视行业由国家广电总局主管（目前两个部门已经合并为一家，但其实还是两套管理体系），网信办负责互联网等的管理，文化部负责指导文学、艺术创作和文化市场的建设，公安部负责打击淫秽色情和不良信息，国家版权局则负责对著作权进行管理和保护。从整体看，对传媒监管主要是以部门立法主导，由全国人大颁布的相关法规数量极少，主要是由互联网不同监管部门出台的部门规定和暂行条例为主，。
　　另外，由于缺乏立法的整体宏观规划，法律效力相对较低，这种情况很容易出现两种结果：一是“头疼医头脚疼医脚”式的立法很容易造成立法滞后和效力打折；二是很容易造成各部门之间法规互相打架，容易出现各部门扩权和逐利的权/利之争。
　　（三）审批许可和内容管理双管齐下
　　中国传媒市场历来是封闭的市场空间，通过刊号、牌照等形式获得相关部门的审批许可才可以进入。审批许可又分为准入许可、内容制作许可和发行（落地）许可，并且这种许可是逐项审批、逐项许可，所有许可都是单一的，获得其中某一项许可，不能自动推广到另一项许可，所以每家媒体业务经营机构一般要持有多个许可证。如新浪作为一家互联网内容公司，目前至少获得了15个相关许可才得以正常运行。审批许可也带来了管理上的方便，如果某媒体违反了相关规定，进行处罚时通过吊销相关许可证取消其资质来进行惩罚，如2014年4月，全国“扫黄打非”办公室决定对新浪公司吊销其《互联网出版许可证》和《信息网络传播视听节目许可证》，停止新浪从事互联网出版和网络传播视听节目的业务，新浪爱问等分享平台依然处于关闭状态。
　　内容管理是媒体监管政策的另外一个特征，对内容进行分类管理，按照其与政治的密切程度，将内容分为时政类和非时政类，并对时政类新闻进行明确界定：“包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论……包括通过互联网登载新闻信息、提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类通讯信息。”并将时政类信息作为高压线，任何媒体组织和个人不得触碰。“微信十条”中最重要的是第七条，即“新闻单位、新闻网站开设的公众账号可以发布、转载时政类新闻，取得互联网新闻信息服务资质的非新闻单位开设的公众账号可以转载时政类新闻。其他公众账号未经批准不得发布、转载时政类新闻。”不仅要求不得发布还不得转载。而对非时政类信息则采取相对放开的策略，如在时尚、娱乐和体育等信息中，目前的合作模式和开放尺度都很大，即时政类信息是底线、红线和高压线，必须由官方主流媒体来负责时政类信息的传播，其他任何组织和个人都不得挑战这一底线。
　　（四）模糊管理和刚性管理
　　所谓模糊管理，即在相关规定和法规出台时，由于部门利益、考虑不全面和时间仓促等原因，使得法规存在着一些模糊地带或Bug（后门），使得该法规往往存在打击面过大和条文不够清晰的缺陷，使得很多从事一般性活动的普通人也可能成为打击的对象，容易给监管机关留下较大的自由裁量权，形成权力寻租地带。另一方面也很难做到监管到位，最终出现“普遍性违法，选择性执法”的奇怪现象。
　　（五）管理办法以“规定”、“暂时条例”等为主
　　中国对媒体监管措施与欧美等国家有着显著性差异，国内主要是由部门出台的各项“规定”、“条例”甚至是“暂行规定”等形式为主，甚至存在“暂行条例”“暂行”了几十年的情况，如网信办发布的“微信十条”全称为《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》即是“暂行规定”，这种情况会在很长一个时期继续存在，“暂行规定”形式的部门法规会造成两种影响：一是以“暂行规定”形式可以降低政治管理风险；另一方面会造成法规出台不审慎、多而杂、交叉重叠的混乱管理局面。
　　（六）管理措施出台时机滞后，事后追惩严厉
　　从目前政府出台的一系列管理规定的时机来看，存在法规出台过慢的情况，很多新事物已经发展如火如荼之时，政府部门才意识到自己的职责而一哄而上，出现应激性管理，甚至是简单粗暴的一刀切式管理，并且采用的是事后追惩的监管模式。这种管理模式事前使得进入者不知道管理部门的政策底线和明确监管范围，事后严厉追责的方式又使得进入者不明就里，这种摸不清政策底线和范围的监管从根本上伤害了整个行业的健康持续发展。
　　
四、媒介监管政策的趋势分析
　　目前的国内传媒管理体系是建立在传媒组织、媒介渠道党办国营和媒体承载宣传教化功能的社会大背景下进行的制度设计，但随着商业资本控制的互联网不断涉足媒体领域，渠道霸权被最大限度地“稀释”，媒体所承载的职能越来越多元化（宣教功能弱化，娱乐和休闲的社会情感按摩功能增强），在前WEB时代所形成的媒介管理政策多少显得有点跟不上形势。因此，在新媒体背景下，传媒管理政策调整已然成为一种趋势和必然。
　　今年“两会”期间，全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰表示，党的十八大以后，三中全会、四中全会都明确地提出“加快文化领域的立法”，可以说文化领域的立法现在已经进入了快车道。 中央在文化领域立法的四个重点方面需要全面推进：一是公共文化服务保障法；二是文化产业促进法；三是有关文化市场管理的法规；四是互联网新闻信息服务有关方面的法规。
　　另一方面，基于上述顶层设计和指导思想的分析，结合目前行业部门管理的基本特征，大致可以对未来媒体监管政策的发展趋势总结如下。
　　（一）媒体和舆论监控将继续采取从严态势
　　从目前对媒体监管政策出台的口径和频度来看，未来媒体监管的基本方针是“大处收紧，小处放宽”的策略，所谓“大处收紧”即行业准入、内容监管等涉及到意识形态核心领域的部分不仅要继续保持严控的措施，还有可能进一步强化；“小处放宽”即在信息公开和非时政类新闻领域等会进一步放开，这一趋势已在薄熙来公开审理事件中得到一定体现：一方面是对网络大V的集中治理，另一方面通过政务微博直播薄熙来庭审，同时加大政务微博和政务微信的建设，强化必要的政务信息及时有效公开。
　　（二）内容监管是重中之重，目标是确保意识形态领域绝对安全
　　对内容管理是目前媒体监管政策的底线和高压线，在目前信息渠道无法完全掌控的条件之下，只能加强对流入的内容进行监管，因此不论是有线互联网还是移动互联网，主管部门的管理逻辑都是“只要将内容管住了就没问题了”。内容监管依然是媒介监管的重中之重，所有政策的出台最终的指向都是必须保证内容信息绝对安全，进而确保意识形态领域的绝对安全。依据这个逻辑来理解目前出台的一系列规定和条例就显得顺其自然了。
　　（三）自媒体和自媒体平台是未来治理的重点
　　社交网络和社交媒体虽仅是一词之差，但带来的社会影响会完全不同。社交网络更多的是人际交往和社会关系网，而社交媒体最终的落脚点是“媒体”，具有一对多的广播属性。微信出现之初，主管部门并没有太多的监管，主要是微信与QQ等即时聊天工具差不多。但随着微信公共账号的出现，微信显然具备了自媒体的属性。同样，广电总局之所以对电视盒子进行监管，一方面是版权保护的国际压力，另一方面是电视盒子脱离了广电系统的控制，传播内容越来越脱离监管，“关闭函”出台是必然。
　　（四）继续推行实名制管理
　　对于互联网的管理，无论是较早的“绿坝门事件”还是后来一系列实名制的出台，如手机实名制、微博微信实名制等，在管理部门看来，不确定性会带来不安全，而实名制是重要“抓手”。因此，未来无论出现什么新的APP产品都会继续推行实名制，既是国家信息安全的需要更是意识形态领域安全的要求。
　　（五）政出多门有望改善但会长期存在
　　随着中央网络安全和信息化领导小组成立，新成立的网信办管理职能会进一步凸显，对互联网管理的大部分职责可能转移到该部门。但在目前顶层设计没有较大改变的前提下，部门职能重叠交叉的情况还会长期存在，如随着三屏融合的加快，电视屏属于广电系统一家掌控，大有别人不能分走任何“一杯羹”之势，未来网信办和广电系统打架现象会如当年工信部与广电系统打架的局面一样长期存在。
　　（六）细化审批和碎片化管理
　　行政许可和审批制是对传媒监管的有效手段，未来这些手段会继续强化。随着互联网触及的领域越来越多，未来会将审批许可进一步细化，“资质”审查会成为重要的手段和门槛来使用。同时，随着互联网日新月异的变化，新的管理问题会层出不穷，未来管理会呈现出碎片化的趋势，同时管理成本也会进一步提升。
　　（七）大批行政法规将陆续出台，强化互联网服务商职责
　　从近期一系列管理条例的集中出台可以看出，未来互联网监管主要是走法规化之路，大批的行政法规将陆续出台，主要的思路是通过行政立法，将信息内容的管理责任下放给互联网信息服务提供者和互联网接入商。通过许可制的办法，鼓励技术成熟、有能力对信息内容进行过滤、限制和管理的服务商从事信息服务，通过加大处罚的办法，将网络商的责任与用户责任捆绑在一起，用户“违法”而不及时采取措施，追究网络商责任，迫使网络商加强审查用户内容，网络商由服务者变成管理者，从而对互联网达到有效管理。但不管怎么说，行政法规的不断出台具有一定的进步性，“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，这也是网络监管的本义所在，以前对网络管理要么视之为洪水猛兽要么置之不理的管理方式都是不可取的，法制化必然是未来网络监管的重要方向和主要趋势。■

　　
李彪/中国人民大学新闻学院讲师，中国人民大学新闻与社会发展研究中心研究员。
本文系北京社科基金青年项目“北京市突发公共事件在自媒体中的传播和线下动员机制研究”（项目号：13ZHC021）的阶段性成果。


注释：
①詹姆斯·卡伦著，史安斌等译：《媒体与权力》，清华大学出版社2006年版
②尼葛洛庞帝著，胡泳等译：《数字化生存》，海南出版社1996年版
③海德格尔著，孙周兴等译：《技术的追问》，上海三联书店1996年版
④王志弘：《技术总结的人与自我：网际空间、分身组态和记忆装置》，《资讯社会研究》2002年第3期