□郭全中
　　【本文提要】本文在科学界定国有文化资产特点、国有文化资产管理体制的现有实践和存在的显著问题的基础上，提出了建立起中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一的文化国有资产监督管理委员会的一整套健全的国有文化资产管理体制的对策建议。
　　【关键词】国有文化资产 管理体制 文化产业　
　　【中图分类号】G211
　　
　　党的十八大报告指出，到2020年文化产业成为国民经济支柱性产业，使得社会主义文化强国建设基础更加坚实，发展文化产业就牵涉到国有文化资产以及如何对其监督管理问题，这就要求健全国有文化资产管理体制，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。①我国尚未建立起统一的国有文化资产监督管理机构，出资人缺位现象普遍，亟需在充分学习和借鉴国有资产管理体制成功经验的同时，切实考虑国有文化资产的特性来建立健全国有文化资产管理体制。
　　　　
一、文化产业和国有文化资产的特点
　　文化产业和国有文化资产和经营性国有资产既具有共性，又具有自身的特性。
　　1.文化产业具有意识形态属性和经济性的双重属性
　　由于文化具有很强的意识形态属性，相应地文化产业不仅具有意识形态属性而且有经济性属性，这就要求文化企业要把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益的双丰收，对国有文化资产的监督管理不仅要考核文化资产的保值增值情况，而且要考核文化企业的社会效益实现情况。
　　2.很多文化单位具有事业资产和经营性资产混合的特性
　　目前，我国文化业特别是报刊业虽然积极推行“转企改制”，但很多采取的依然是“采编经营两分开”的原则，即采编部分采取的是事业法人体制，而经营性部分成立经营性公司，采取的是企业法人体制，因此，很多报刊出版机构单位尚未实行彻底的企业化改制，既有事业资产又有企业资产。
　　3.国有文化资产的总规模小
　　目前，国资委管理的国有资产规模巨大，根据国资委的统计数据，截至2011年底，全国国有及国有控股企业（不含金融类企业，以下简称全国国有企业）14.47万户，资产总额85.37万亿元，净资产29.17万亿元，营业收入39.25万亿元，利润总额2.58万亿元，上缴税金3.45万亿元，分别约占全社会工商企业的35%、43%和40%。其中，纳入国资委系统监管的企业资产总额、营业收入、利润总额、上缴税金分别占全国国有企业的71.2%、87.3%、80.7%和75.8%，为60.78万亿元、34.27万亿元、2.08万亿元、2.62万亿元。②而由于我国的文化产业长期以来未实现市场化和企业化运营，国有文化资产的总规模较小。根据国家统计局的数据，2011年文化产业法人单位增加值达1.3479万亿元，占GDP比重达2.85%。③文化产业的资产总量和经营性国有资产的总量相差悬殊，这在设立国有文化资产监督管理机构方面需要进行充分考虑。
　　此外，我国的文化企业也存在规模小、实力弱、分布散等特点。其中，新闻出版业是文化产业的重要组成部分，根据新闻出版总署发布的《2012年新闻出版业产业分析报告》，全国出版、印刷和发行服务实现营业收入1.66353万亿元，同比增加2066.7亿元，利润总额1317.39亿元，纳税总额为873.4亿元。此外，很多尚未建立起现代企业制度，更谈不上成为真正的市场主体。
　　　　
二、我国国有文化资产监督管理的现状与存在的主要问题
　　1.国有文化资产监督管理的五种模式
　　当前，我国尚未建立起统一的国有文化资产监督管理机构，以报业机构为例各地根据自身的情况，进行了积极探索，出现了五种主要模式。
　　（1）“中央国有文化企业”模式
　　对于中央国有文化企业的国有资产由挂靠在财政部下的中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室（以下简称文资办）进行监督管理，该部门人员由中宣部和财政部联合派人组成，挂靠在财政部，主要负责中央国有文化企业的资产管理。在进行管理时，文资办把相关的管理权限委托给中央文化企业改制前的主管部门进行具体管理，而自身只是名义上承担国有文化资产的监督管理。可以看出，文资办的管理范围只是中央国有文化企业，管理范围狭窄，并且管理权限不足，难以真正保证国有文化资产的保值增值。
　　（2）以宁波日报报业集团为代表的“浙江模式”
　　2005年经宁波市人民政府批准，宁波市国资委把国有资产授权经营给宁波日报报业集团（事业法人），明确宁波市国资委作为委托者和“出资人”，履行出资人职责，享受出资人权益。宁波日报报业集团负责国有资产的具体经营，保证国有资产的保值增值。再由宁波日报报业集团（事业法人）拿出资金注册成立宁波日报集团公司（企业法人），负责经营业务。此外，由宁波市国资委、市委宣传部、组织部和文化广电新闻出版局共同组成“四位一体”的联合监管和考核主体。在具体考核工作的实施上，以上四家单位组成宁波市国有文化资产考核工作小组，由市委宣传部一名副部长任组长，市委组织部、市国资委、文广新闻出版局各出一名有关领导为成员。这种模式存在的缺点是虽然国资委作为名义上的出资人，但是由于要考虑国有文化资产具有很强的意识形态属性，其在考核小组中的话语权不够，很难真正履行出资人职责。
　　（3）以解放日报报业集团为代表的“上海模式”
　　2007年5月，解放日报报业集团把其旗下的上海申报传媒经营有限公司100%股权、上海晨刊传媒经营有限公司100%股权、上海人报传媒经营有限公司100%股权、上海地铁时代传媒发展有限公司51%股权、上海房报传媒经营有限公司100%股权、上海解放教育传媒有限公司100%股权、上海风火龙物流有限公司100%股权、上海中润解放传媒有限公司55%股权、上海解放文化传播有限公司51%股权等资产作价14.811008亿元人民币认购9092.0859万股实现了借壳上市，持有新华传媒23.49%的股份，成为其第一大股东；上海中润广告有限公司以其持有的上海中润解放传媒有限公司45%股权作价5.44842亿元人民币认购3344.6409万股，持有新华传媒的8.64%的股份。在公告中显示，新华传媒实际控制人为中共上海市委宣传部，这也说明中共上海市委宣传部是解放日报报业集团的实际出资人。这种模式存在的主要问题在于：一方面由市委宣传部作为出资人，国有文化资产的属性不够明确，很难体现国有文化资产管理的专业性和科学性。
　　（4）以南方报业传媒集团为代表的“广东模式”
　　首先，南方报业传媒集团成立管委会，由广东省政府作为出资人，对南方报业传媒集团的管委会实施国有资产授权经营，管委会代表出资人履行出资人职责。其次，按照现代企业制度、采编经营两分开，采取“一媒体一公司”的原则，将南方报业传媒集团所属报、刊、社的广告、发行、印刷以及实业等经营性单位和部门的经营性资产剥离出来，作为国有资本金，根据《公司法》的有关规定，设立国有独资的南方报业传媒集团公司。集团所属各报、刊、社的采编部门和业务保留在南方日报社，南方日报社仍为事业单位。这种模式存在的问题在于：集团管委会采取的“一套人马、两套牌子”办法，既代表广东省人民政府履行出资人职责，又作为经营者负责南方报业的经营管理业务，既是“裁判员”又是“运动员”，难以真正履行出资人职责。
　　（5）“财政部门管理”模式。
　　目前，绝大多数地方报社的国有文化资产都归当地的财政部门管理，但是具体管理权限在于当地的宣传部和组织部等部门，财政部门履行的只是资产登记等职责，难以真正履行出资人职责。
　　2.存在的主要问题
　　（1）我国的文化国有资产缺乏统一的监督管理机构。
　　正如前文所述，由于我国尚未建立起统一的监督管理机构，各地根据自身的实际情况而采取不同的监督管理方式，可以说政出多门、花样百出。这不仅导致出资人缺位和“内部人控制”现象并存，难以实现国有文化资产的保值增值，更难以实现文化企业的社会效益。
　　（2）国有文化资产监督管理机构的职责不科学、不明晰。
　　十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中，对国有文化监督管理机构提出了“管人管事管资产管导向相结合”的职责要求，但是在实际运行中，目前尚难以履行这样的职责。例如，目前成立的中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室实际上只是名义上承担了资产保值增值的职责，在实际运行中，其并不能履行起管人管事管资产管导向的职责，而是由其委托中央文化企业改制前的主管部门负责人事、重大事项和决策、资产和导向。再例如，绝大多数地方性国有文化企业，其人事由当地的宣传部门和组织部门共同负责，重大事项和决策、导向由宣传部负责，资产由财政部门负责。
　　（3）国有文化资产管理机构对国有文化企业的管理方式存在诸多问题。
　　目前，在对文化企业管理方式存在如下问题：在股权结构方面，表现为国有股一股独占或者一股独大；在公司治理机制方面，表现为普遍缺失；在长期激励机制方面，表现为普遍缺乏股权和期权等为代表的长期激励约束机制；在集团化管理体制方面，表现为“集而不团”和“团而不集”并存；在文化企业家建设方面，缺乏科学的文化企业家市场；文化在财务管理方面，表现为从“收付实现制”的事业法人财务管理体制向“权责发生制”的企业法人财务管理体制的转变过程中的普遍不适应；在信息披露机制方面，普遍表现为信息披露不足、不充分。
　　　　
三、建立健全国有文化资产管理体制的对策建议
　　1.成立统一性的国有文化资产监督管理机构
　　十六大报告指出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年3月，十届全国人大批准新一轮机构改革，决定设立国务院国有资产监督管理委员会，代表国家履行出资人职责，负责监督管理经营性国有资产，经过了近10年的发展和探索，取得了一定的成功经验，因此，在建立统一性的国有文化资产监督管理机构时，应充分借鉴其他国有资产监督管理机构的经验。
　　（1）在中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室的基础上成立文化国有资产监督管理委员会。
　　中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室成立以来，取得了很多成功的经验，因此，不妨扩充现有的中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室的机构及职能，建立起中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一的文化国有资产监督管理委员会，以切实履行出资人职责。
　　此外，由于文化国有资产有意识形态属性，建议目前依然设立在财政部下，由中宣部、财政部等部门协调管理。
　　（2）按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则建立起“三级管理”体制。
　　完善的机构设置是切实履行出资人职责的前提，因此，应设立中央财政部门、省级财政部门和地市财政部门三级设立相应的监督管理机构，来切实履行出资人职责。当然，文化国有资产监督管理委员会的设立是三级管理体制的机构保证。
　　（3）规范相应的名称。
　　由于我国的国有文化资产既有事业性资产又有企业法人资产，除了把相关机构命名为文化国有资产监督管理委员会之外，在起草相关文件时，进一步规范相关的法律和机构的命名，例如，目前适用于国有企业的相关法律是《企业国有资产法》，而相应文化国有资产的相关法律前面就不要再加上企业二字，以更好地涵盖文化资产。
　　2.科学界定国有文化资产监督管理机构的职责
　　首先，由于国有文化企业既要考虑社会效益又要考虑经济效益，绝大多数既有事业性资产又有经营性资产，因此，既要充分考虑国有文化企业与其他国有文化企业的共性，又要考虑自身的特性，实现国有文化资产管理和主管主办等相关制度的有机结合，采取如下两种办法：第一种办法可以采取职权进行分项管理的办法，即人事由宣传部、国有文化资产管理机构和组织部门共同管理，重大事项和决策由国有文化资产管理机构负责，资产由国有文化资产管理机构负责，导向由宣传部和相关主管主办单位负责。第二种办法是由国有文化资产管理机构、宣传部、组织部、相关主管部门建立起联合机构的办法来进行联合监督管理。
　　其次，借鉴国务院国有资产监督管理委员会的经验，把文化国有资产监督管理委员会的职责确定为：一是根据财政部授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有文化企业改革和重组；对所监管文化企业国有资产的保值增值进行监督，加强文化国有资产的管理工作；推进国有文化企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；推动国有文化经济结构和布局的战略性调整。二是代表国家向部分大型国有文化企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。三是通过法定程序对国有文化企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。四是通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人的权益。五是起草国有文化资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地方国有资产管理进行指导和监督。
　　3.清晰界定国有文化资产监督管理的范围和内容
　　首先，国有文化资产管理机构应对国有文化资产实现统一化管理，既要管理相应的事业性资产又要管理相应的经营性资产。在具体管理中，可以由国有文化资产管理机构把包括事业单位在内的所有资产授权给独立的经营性公司负责运营，至于事业性资产，由负责事业性资产的事业单位和经营性公司签订相应的委托协议，以确保事业性资产的保值增值。
　　其次，国有文化资产管理机构管理的应是“大文化”意义上的国有文化资产，既要包括广播电视业、新闻出版业、演艺业、动漫业，又要包括互联网以及其他新兴的业态。
　　尤其需要注意的是，由于当前文化产业与IT业、通信业、金融业以及电子商务业的融合日渐紧密，国有文化资产的界定和归属更为复杂，一方面应建立起国有文化资产管理机构管好现有的文化国有资产，另一方面又要根据形势的变化，调节其管理范围。
　　4．对国有文化企业采取科学合理的管理方式
　　建立健全完善的国有文化资产管理机构，目的是解决出资人缺位问题，但是在解决出资人缺位的同时也要避免出资人越位和错位的现象发生，这就需要对文化企业采取科学合理的管理方式。而要实现国有文化资产管理机构对国有文化企业的有效管理，做到不缺位、不越位、不错位，应采取如下措施。
　　（1）实现国有文化资本的社会化。
　　文化产业虽然具有一定的意识形态属性，但不应过分强调这种属性，在现阶段，只要能够保持国有资本控股，就应该尽最大限度地实现股权结构的多元化。
　　首先，进一步放宽民营经济进入文化领域的范围和深度，除了意识形态属性特别强的领域，中央级和省级的党报、党刊、党台、党网之外，都应该允许民营资本进入。
　　其次，通过上市等融资方式实现国有文化企业股权结构的多元化，解决国有文化企业的一股独占或一股独大的问题。
　　（2）建立健全公司治理机制。
　　首先，建立起科学的股东会、董事会和监事会等相关机构，实现不同机构之间的有效制衡，进而提高决策的科学性和有效性。
　　其次，通过引进高素质的独立董事，更好地实现董事会的独立性、专业化和规范化，以切实保障中小股东的权益。
　　（3）建立和完善企业家市场，强化市场评价机制。
　　由于我国市场经济体系尚不完善，缺乏完善的职业经理人市场，遑论文化企业家市场了。这就导致缺乏对文化企业家评价和筛选的机制，同时由于文化企业家的高度稀缺导致供求完全失衡，很多外国文化巨头不惜重金挖角，更导致传统文化企业企业家的供需失衡。
　　企业家作为重要的生产要素，相应地应形成企业家市场。通过建立企业家市场，通过企业家的市场化流动，达到人尽其才、才尽其用的社会环境。文化企业以市场化方式通过公开招聘等方式选择经营者，出资者及代表出资者利益的专家是选择经营者的主体，并给予企业家合适的薪酬方式。此外，还必须采取市场化的评价机制来评价文化企业家，即以市场业绩及资产市值作为核心标准来检验和评价企业家，建立企业家的市场评价机制。出资者有权通过合法、合理途径依据企业家的市场业绩来选聘和辞退经营者。
　　（4）实现文化企业家来源的多元化。
　　当前，文化企业的领导一方面主要是上级直接任命，而很少采取市场化选聘手段，另一方面多从采编队伍选拔，而很少从经营管理队伍中选拔。其主要原因在于文化业的发展相对滞后与文化业自成体系、相对封闭等特点，以及文化企业内部存在着严重的重采编、轻经营管理，导致了企业家阶层的整体性缺失。
　　要实现文化企业家来源的多元化，一要打破文化企业家上级直接任命的方式，更多使用市场化选聘机制。我国目前文化企业家群体严重缺乏，即使一般的经营管理人才也极为缺乏。在这种情况下，从外部引进企业家就有着极强的现实意义。二要拓展企业家的职业背景来源，即企业家不应该只从采编队伍中来，要更多地从经营管理中来。
　　（5）建立科学合理的激励约束机制。
　　当前，国有文化企业尚未建立起科学的激励约束机制，存在严重的大锅饭倾向，干多干少一个样，干和不干一个样，导致企业家的创新和冒险精神缺失，难以调动骨干的积极性、主动性和创造性。
　　可以借鉴国有企业改革的“管理层持股”等行之有效的经验以及市场化文化企业“骨干员工持股”的体制化优势，通过逐步引入“管理层持股”等制度，以建立起“物质激励和精神激励并重，长期激励和短期激励有机结合”的激励约束机制。
　　（6）促使大型国有文化企业建立起“控之有序、分之有度”的集团化管理体制，有条件的大型文化集团可以探索建立投资公司的有效路径。
　　此外，通过财务、薪酬、晋升、信息披露等机制的健全和完善，使得文化企业的现代企业制度更为规范，成为合格的市场主体。■
　　（作者系国家行政学院社会和文化教研部高级经济师。本文是作者主持的国家社科基金重点项目《新媒体环境下传统媒体的转型战略研究》的阶段性成果，批准号是13AXW006）
　　
注释：
①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版
②王勇：《国务院关于国有企业改革与发展工作情况的报告——2012年10月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》，中国人大网2012年10月26日
③张贺：《2011年文化产业增加值达13479亿元》，《人民日报》2012年12月14日