□李继东
　　【本文提要】中国新闻传播领域两大管理机构整合为国家新闻出版广电总局，这无疑是中国媒介融合进程中具有标志性的事件，其间更为重要的是亟需思考和讨论整合后的职能转变和效能的提升及其面临的现实问题，聚焦规制融合的范围、内涵和方式。本文通过分析规制融合趋势和欧美代表性案例对此进行了探讨，认为规制融合的范围因国家历史文化传统和体制的不同而异，其核心问题聚焦在机构的独立性问题以及如何平衡经济价值和社会文化价值上，能否确保规制机构免于政治和经济力量的无端干预，以及能否避免在规制理念上偏执于经济价值而忽视社会价值，关乎到规制的效能和社会福祉。
　　【关键词】传媒规制管理 FCC OFCOM 欧盟　
　　【中图分类号】G211
　　
　　2013年3月十二届全国人大一次会议决定将“国家新闻出版总署”与“国家广播电影电视总局”合并为“国家新闻出版广电总局”，这是继国务院发出《关于印发推进三网融合总体方案的通知》（国发［2010］5号）之后，国家加快媒介融合进程的又一重大举措，也是国务院机构改革和职能转变在信息传播和文化娱乐领域的重要体现。实际上，随着媒介融合进程的推进，许多国家都开始整合传媒乃至信息传播和文化娱乐管理机构，①调整管理职能和方式，出现了规制融合（regulatory convergence）的浪潮，学界也对此进行了广泛而深入的讨论。
　　相比较而言，欧美发达国家的传媒等信息传播管理机构融合要比中国开始得早，融合的范围也要广一些，职能转变力度也更大，整合的方式也较成熟，有许多值得中国学习和借鉴之处，由此，有必要对此进行梳理和分析，以期有益于中国的政策实践和理论研究。目前国际上有关讨论聚焦在国家和跨国层面规制（管理）机构的组织结构和规范问题上，即探讨媒介融合是否会导致或需要管理机构融合，机构融合后又基于什么样的价值理念来制定和实施政策法规，进而讨论如何在电信、广电等行业融合语境下促进有效竞争、提高社会和经济效益，满足所有人的信息传播和文化娱乐需求。因此，本文拟从规制机构融合趋势及其问题、美英融合机构的经验和欧盟跨区域融合三个层面对此进行讨论。
　　
一、规制机构融合是一种世界趋势　　
　　21世纪以来，规制机构融合无疑是大势所趋，国际电信联盟（ITU）的统计表明，2000年到2007年期间，全球共组建近30个融合规制机构。不过因国家历史文化和制度体制的不同，融合机构所涉及的部门、领域和融合的程度也不尽相同，欧洲融合程度最高，单独管理信息传播技术（ICT）或电信的机构只占30%，亚太地区和阿拉伯国家融合程度相对较低，单独管理信息传播技术或电信的机构均占80%。②近5年来（截至2012年），规制的范围不断拓展，ICT或电信规制机构延伸到广播电视内容、数字内容、网络安全和数据保护等新媒体领域，比如，仅2011年~2012年世界上40%以上的国家开始将网络安全纳入到规制之中。总的看来，大部分国家还在探索整合不同行业管理机构以建构融合规制机构，而已经组建了多部门融合的机构（multi-sectorial agencies）则日趋成熟。比如，2013年初中国合并了国家广播电影电视总局和新闻出版总署，而西班牙则整合了8个相关管理部门组成新的规制委员会，涉及到能源、电信市场、邮政服务、博彩、空运、广播电视、铁路和竞争。③
　　实际上，欧美发达国家有关规制机构融合涉及到两个关键性问题，一是横向整合传媒、电信和信息技术乃至文化娱乐行业。是否能有效应对媒介融合、理顺关系、提高效率和效益，尤其是一直只关注经济价值和技术发展的电信规制部门与重视社会文化价值和内容规制的广播电视管理机构合并，这两种不同的政策价值趋向如何平衡是个大问题；二是融合机构的独立性问题。即随着融合进程的推进，欧美发达国家电信和广播电视行业逐渐由市场垄断向全面竞争转变，规制主体也由过去的政府管理部门向独立规制机构（independent regulatory authorities）转型。
　　独立程度越高就越能排除政治和经济利益集团的干预，就越能为公共利益服务。
　　按照欧盟理事会（Council of Europe）有关规制机构独立性的意见，确保规制机构独立性至少包括：1.必须树立规制机构免受任何外在干扰的规则，特别是要排除政治和经济利益集团的干预其成员的任命必须是民主和透明的，而且要避免因政治压力随意解雇有关成员；2.确保规制机构财政独立，其资金运作需在法律明确规定下独立进行，政府当局不应利用其财政决策权来干扰规制机构的独立性；3.在权力和责任上，规制机构有权执行规制和对广播电视行为进行指导，规制程序（执照费）应该清晰、准确，实施应该公开、透明和公平，规制机构参与广播电视频率频谱等资源分配，同时规制机构应对公众负责，所有决策和规制应该合理合法和公开。④可见，规制机构的独立性核心目标是确保公共利益的实现，避免规制被外在权力所干预或成为既得利益集团维护自身利益的筹码，保证规制公开公正和透明的大前提和基础是依法拥有权力和履行责任。实际上，规制独立的程度会因国家历史传统、制度体制、产业与市场结构的不同而异，即使是组建了独立规制机构的西方国家也是如此。伦敦政治经济学院教授马克·撒切尔（Mark　Thatcher）曾对法国、英国、德国和意大利的独立规制机构的独立性进行比较研究，发现英国、德国和法国的政府官员很少用权力干预独立规制机构的人事任免，而意大利则高度政治化。⑤
　　　　
二、FCC与Ofcom的经验和面临的问题
　　美国联邦通讯委员会（FCC）从1934年成立起就开始统一管理着全美的广播电视和电信行业，可以算得上最早的融合规制机构了，而且在促进美国行业融合和企业整合并购等方面发挥了重要作用，不过它也受到一些批评，如有评论认为，FCC的规制被其所管理的产业所左右，遵从经济价值以取悦于商业利益集团，而忽视了社会文化价值。⑥一个具有代表性的实例是，2003年7月FCC提出进一步放宽传媒公司所有权的限定和单一公司所拥有电视台的全国家庭覆盖率上限，将单一公司的覆盖率上限由35%提高至45%，并基本废除了禁止一家公司在同一城市中拥有报纸和电视频道的限定。此举受到公共媒体等倡导文化多样性群体的反对和抗议，最终FCC在2004年有所妥协，将覆盖率上限只提高到39%。尽管如此，这一决策还是为传媒企业跨行业整合和并购大开方便之门，比如，新闻集团并购了福克斯电视网，维亚康姆并购了哥伦比亚电视网。实际上这仍然关乎到规制的独立性问题，在商业化程度极高的美国，FCC奉行经济价值至上和市场自由主义，也是情理之中的事情，但这样一来就会在规制中失之偏颇，漠视了社会文化价值。
　　英国传播办公室（Ofcom）是2003年英国政府为了应对信息传播业务等政策问题，整合了原来管理广播、电视和电信行业的5个机构而组建的。无论是在Ofcom组建前还是现在，有关其利弊的讨论从未间断过，主要集中在以下几个层面:一是电信领域的规制传统和模式会居于主导地位，也就是强调和重视经济价值和技术效率，而以社会文化价值为核心目标和动机的广播电视规制传统就会被置于次要地位和式微。⑦二是尽管2003年《传播法案》明确规定了Ofcom既要促进公民利益的提升又要增进对消费者利益的满足并适当增强竞争，⑧一些批判者认为Ofcom 是一个经济规制体，在实际操作中会以满足消费者利益为上，而将公民利益置于从属地位，而且对竞争的强调实质上是以满足需求为导向的，这与消费者利益至上会形成协同作用，最终会导致对民主、文化和公民参与等社会利益的忽视。进一步讲，组建Ofcom 这样的融合性规制机构的底线是将竞争作为解决媒介融合语境下经济和社会文化传播政策问题的首要工具和手段。⑨三是对BBC的规制问题。Ofcom 对BBC的市场行为具有规制权力，不过迄今BBC仍是在《皇家宪章（2006~2016）》下实行自律（self regulation），而且也是英国数字转型和革命的主力军。因此，一方面BBC具有确保公共价值延续和发扬的责任，另一方面BBC要避免影响市场竞争的公平性，不过随着BBC商业业务的拓展，一些研究者认为Ofcom 不会将BBC 视为一个公共媒体而是会统一纳入市场竞争主体来规制其行为。⑩可见，有关Ofcom融合规制的核心问题也是聚焦在经济价值、技术效率和消费者利益与社会价值、内容规制和公民利益的冲突与平衡上。
　　　　
三、欧盟委员会的跨国融合规制尝试
　　FCC和Ofcom所讨论的仍是在民族国家范围内的规制融合问题，而欧盟委员会（Europe Commission，简称EC）则探讨跨越国家的区域规制融合问题。从1990年代开始，EC推进整个欧洲通信市场的整合和寻求建构一种面向所有信息传播服务的协调化规制框架。1997年12月，EC发布的有关电信、传媒和信息传播行业融合及其规制建议的绿皮书，开启了在欧盟层面讨论基于数字融合的规制改革和建构新规则问题，以提升欧盟传媒产业的全球竞争力和增进公共利益以及实现欧洲信息社会。[11] 1997年的“绿皮书”至少提出了三个方面富有价值的规制建议，一是规制的水平模式（the horizontal model），即媒介融合时代需要从过去基于行业的垂直规制向跨行业的水平规制转变；二是对基础设施等信息符号传输的规制与内容规制应该分开；三是强调竞争规则的重要性，促进信息传播市场更加开放和富有竞争。
　　2007年开始实施的“视听服务令”取代了“电视无疆界令”，聚焦在电视和类电视服务的规制问题上，尝试建构内容规制的欧式融合标准，主要创新点包括：规制范围由电视拓展到整个视听领域，包括传统电视和视频点播、移动电视等类电视服务；根据年龄和需求确定不同层次的内容限制，比如成人与儿童应有所区别，即所谓等级规制（graduated regulation）；倡导欧盟各国推行联合规制（co-regulation），即在一些领域基于所有利益相关者达成共识基础上实施自律，同时与政府规制相结合。[12]
　　可见，EC在促进规制融合方面主要致力于建构面向所有传播服务的协调化规制框架，分别规制基础设施与内容，强调竞争规则以及简化和最小化规制。[13]进一步讲，EC不仅寻求跨行业水平规制模式，也在探索推进整个欧盟地区合作、协调的规制模式，同时讨论在融合框架下的再分类或细化规制。此外，简化甚至去规制，也是EC讨论规制融合的又一主要问题，不过这与1980年代以来兴起的新自由主义理念和英美政府放松规制的改革并无多大区别，即减少政府干预，促使市场自由化和促进竞争，而EC则倡导依托竞争法规制市场主体，这可能会流于一种单纯的经济逻辑而忽视了社会文化价值。
　　　　
结语
　　综上所述，规制融合顺应了行业区隔日趋模糊和跨界运作已蔚为壮观的大势，规制行为和机构需要整合和再细化来管理融合中的信息传播和文化娱乐领域。相较于欧美，中国所面临的问题更加错综复杂，这不仅体现在条块分割的行业格局和体制模式尚未突破，狭隘的地方主义和部门主义观念仍存在，还表现在规制（管理）理念和行为严重滞后于实践。一个鲜活的现实例证便可以说明这一点，近两年来，阿里巴巴、腾讯和百度等互联网公司汹涌澎湃的跨界商业运作，已经打通了新闻出版、广播影视、电信、IT、金融、物流和日常消费等领域，传统广电、电信、IT和物流等机构惊呼“后院失守”。其实最应该惊讶和反思的是规制机构，突然发现管理的理念是那样的陈旧，步伐是那样的缓慢，手段是那样的落伍……面对规制融合，中国传媒政策实践面临的问题集中在以下三个层面：
　　一是规制机构融合的范围和力度问题。从范围上看，国家新闻出版广电总局不过是传统媒体管理机构的一种整合，还没有拓展到互联网、移动通信等新媒体和新业务领域，而媒介融合的关键在于传媒、电信和IT行业之间融通，整合这三大行业的规制机构，方能有效规制日趋融合的信息传播行业和市场行为，特别是融合性市场业务和行为。如果国家新闻出版广电总局是阶段性融合的话，那么下一步融合是延伸到电信和IT，还是文化娱乐，抑或整个信息传播和文化娱乐领域？这需要未雨绸缪，而非仅仅是业界倒逼的急就章。从力度上看，最关键的问题是能否打破行政层级和消弭地区壁垒，这关系到体制改革的力度和决心，也关系到政府放权的力度和规制机构的独立性问题。
　　二是机构整合后的职能转变问题，这是重中之重。一方面是能否彻底打破过去新闻出版、广播影视、信息技术和通信行业区隔思维，突破过去条状规制模式，实现化学整合，而非物理撮合。另一方面是能否重新划分和细化管理职能，对融合后的内容生产、传输流通进行分类和分级规制，特别是对信息安全、版权保护、传播自由以及跨界新业务和新样态的规制。
　　三是规制方式问题。这不仅关系到能否实现由目前相对单一的政府规制转向政府、行业自律和国际规约联合规制的转变，而且也关乎在规制过程中能否更多地通过立法和执法来规范行业行为，减少主观性政令，强化行业自律，进而形成适合融合时代的规制体系。当然规制中如何平衡经济价值和社会文化价值，避免过度关注经济福利，也是中国传媒政策面临的重要问题，尤其是在推进三网融合的过程中，过多地强调技术效率和经济收益会造成新的不平等、不公平和不均衡局面。■
　　（作者系中国传媒大学广播电视研究中心副教授。本文为国家社科基金项目“新形势下中国影视文化发展创新研究”阶段性成果之一，项目编号〈11BC024〉）
　　
注释：
①通常来说，国际上习惯将依据法律对市场及其行为进行规范和管理的机构，称之为“规制机构”（regulatory bodies），将其管理行为称之为“规制”，而国内则常用“管理机构”、“管制”，这期间无论是在内涵上还是历史文化传统与体制上存在一定的差异，本文考虑到中国现在需要用世界通用词语与其他国家对话，因此，倾向于采用“规制机构”和“规制”。
②③ICT. ICT Regulatory Trends 2010/2012.
https://itunews.itu.int/En/2604-Regulating-in-a-broadband-world.note.aspx..
④Council of Europe Committee of Ministers.Recommendation No. R (2000) 23
http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/doc/cm/rec(2000)023&expmem_EN.asp
⑤Thatcher, Mark (2002) Regulation after delegation: independent regulatory agencies in Europe.Journal of European public policy, 9 (6). pp. 954-972.
⑥有关这方面的论述很多，比如Dunbar,J.(2005) Who is watching the watchdog; Brown,D.H.and J.L. Blevins(2008) Can the FCC still ignore the public?,Iosifidis, Petros(2011) Global Media and Communication Policy,P.197
⑦Vick, D.W.(2006)Regulatory Convergence?
⑧Communications Act 2003.3(1).
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2003/21/section/3.
⑨Iosifidis, Petros(2011) Global Media and Communication Policy. Palgrave Macmillan.p.196
⑩Freedman,D.(2008) The Politics of Media Policy. Polity Press.p.169.
[11]European Commission.GREEN PAPER ON THE CONVERGENCE OF THE TELECOMMUNICATIONS, MEDIA AND INFORMATION TECHNOLOGY SECTORS, AND THE IMPLICATIONS FOR REGULATION.
http://ec.europa.eu/avpolicy/docs/library/legal/com/greenp_97_623_en.pdf.
[12]European Commission（2007） The Audiovisual Media Services Directive .
http://ec.europa.eu/avpolicy/reg/avms/index_en.htm#top.
[13]Iosifidis, Petros(2011) Global Media and Communication Policy. Palgrave Macmillan.p202