■曾培伦 毛天婵
　　【本文提要】由中央推动的县级融媒体中心战略，既是我国媒体融合工程的有机组成部分，也逐渐成为国家治理体系和治理能力现代化建设在县域的重要一环。本文从国家治理理论出发，引入“央地关系”的维度，研究了县级融媒体中心作为“县域治理技术装置”的添置过程。通过这一工程实施以来全国71篇县级融媒体中心“挂牌新闻”的内容分析，本文对这一技术装置的政策与行政支持、存量与增量资源、目标与功能等进行了研究，同时进行了空间和时间维度的比较。结果显示，来自中央顶层的统一设计，在各地折射出“多棱镜”式的多元创新实践，而“现场推进会”和“建设标准文本”两种推进方式则造成了“多棱镜”效应的强弱之别。因此，媒体融合不仅仅是某一行政区域内“横向”的资源整合与调适，更是从中央到地方“纵向”的技术指标与实践的耦合过程。这种耦合过程存在的技术刚性与技术变形的隐忧，也警示我们需要以治理目标为导向构建县级媒体中心的评判体系。
　　【关键词】县级融媒体中心 “多棱镜” 国家治理 技术装置
　　【中图分类号】G210
　　
一、研究缘起
　　作为我国“媒体融合”国家战略面向基层的自然延伸，县级融媒体中心建设以中央顶层设计的方式“自上而下”地推进。2018年8月的全国宣传思想工作会议提出“扎实抓好县级融媒体中心建设”，将“引导群众、服务群众”设定为建设标准。同年9月，中宣部召开县级融媒体中心建设现场推进会进行整体部署，确立了县级融媒体中心建设的“时间表”和“任务书”。
　　在我国庞大而复杂的科层体制下，虽然县级融媒体中心建设战略由中央直接发起，但在具体操作中，其功能设置仍需要经历从中央到县域、从政策文本到落地实践的过程。从“引导群众、服务群众”的顶层设计定位，到我国多达2800个区县的具体实践，中间存在着经济发展、社会治理、地域文化以及媒体发展状况等多种中介变量的作用，由此也必然形成地方政府对“县级融媒体中心”的不同认知，以及不同的实践样态。
　　在对县级融媒体中心建设路径的研究中，一些学者归纳出多种典型表现，如“单兵扩散”和“云端共联”的二分法（朱春阳等，2018），“省域统筹”、“市域联动”、“县域自主”三分法（朱天等，2019），“中央厨房模式”、“移动传播矩阵模式”、“县域传媒集团模式”、“借力省级媒体云平台模式”的四分法等（李彪，2019）。来自业界的经验介绍，也提供了诸多“样本”和“模式”，如长兴模式、邳州模式、项城模式、顺义模式、延庆样板、太仓探索、玉门经验等。但是在研究对象和方法上，以往研究除了谢新洲等（2019）进行的463个县级融媒体中心的问卷调研外，大都为单个或数个案例分析，缺乏在统一评判框架下全国范围内的横向比较研究。
　　如何把握如今全国县级融媒体中心的建设状况？本文认为，除了通过大规模实地调研获取资料之外，还有一个关键文本不应被忽视，即由官方媒体发布的县级融媒体中心“挂牌新闻”。这些挂牌新闻是当地宣传部门撰写的活动通稿，由当地权威媒体或政府网站发布，展示了当地政府对县级融媒体中心的理解，透露了一些具体的建设实践状况，而且往往具有较为统一的文本内容结构，便于作为全国横向比较的研究样本。通过对这些挂牌新闻的分析，我们可以从一个侧面了解这一战略工程如何由“中央推动”到“地方落地”，进而有助于对县级融媒体中心建设的整体状况进行把握。
　　
二、文献回顾与问题提出
　　县级融媒体中心是我国媒体融合总体工程的重要组成部分。目前对其研究主要通过两种路径：一是县级融媒体中心作为“媒体”的基层整合形态，再就是县级融媒体中心作为县域“治理”的重要载体。
　　传播功能建设和县级媒体的融合是县级融媒体中心研究的早期定位。在县级融媒体中心战略实施之初，中宣部将其定义为“打通宣传思想文化工作‘最后一公里’的重要举措”。在这一视角中，一方面县级融媒体中心被视为中央传播形态在地方的延伸，用以打通县级传播的最后梗阻”（沈阳等，2018），同时也是与“主流”和“主干”媒体改革相对的“基层”和“枝系”层面的媒体改革（杨明品，2018）。同时在功能方面，在“信息传播与公共服务”的双融合中，“公共服务”也是作为工具存在，最终目的是“带动信息接收”，从而促进媒体公信力、传播力以及舆论引导能力的提升（栾轶玫，2018）。
　　随着各地建设的不断深入，对于县级融媒体中心的研究逐渐从“媒体本位”走向“治理本位”。媒体融合的背后是深层的体制融合，与我国治理体系的成长紧密相关。朱春阳从“可沟通政府”的角度指出，我国媒体融合指向国家治理体系和治理能力现代化建设（朱春阳等，2014）。“县域治理枢纽”被视为县级融媒体中心建设的可能指向之一（张诚等，2018），“社会治理与沟通的枢纽”（张昱辰，2019）、“新时代治国理政新平台”（宋建武等，2018）等成为县级融媒体中心的新定位。在治理层面，县级融媒体中心将“充分赋能当地党委和政府的治理体系和治理能力”（郭全中，2019），因此，“如何衔接基层社会治理创新、承载基层社会治理现代化”，成为县级融媒体中心建设的关键（滕朋，2019）。县级融媒体中心研究向“治理本位”转变的背后，是近几年我国政府治理体系的现代化转向。国家治理通常是指“国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者对社会公共事务的合作管理，其目的是维护社会秩序，增进公共利益”（景跃进等，2014）。具体在政策层面，从十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题，到十九届四中全会《决议》成为国家治理体系和能力现代化建设的纲领性文件，体现了我国国家执政理念从“管理”到“治理”的重大变化。
　　然而，何为治理现代化？“技术治理”成为理解这一概念的关键。黄仁宇曾指出，以道德代替技术是近代中国失败的根源，“宗旨善良，也不能补助技术之不及”（黄仁宇，2004：245）。治理意义上的“技术”是一种追求治理效率的治理程式，是一组可以有效计算、复制推广并考核验证的治理流程（王雨磊，2016）。在国家治理现代化的进程中，中国行政体制逐渐形成了“技术化的治理权力”：在行政机构层面形成明确、严格的等级规范，在行政程序上形成了形式化的规则和客观、可衡量的效率标准（渠敬东等，2009）。具体来讲，治理技术既包括“科层制”、“一把手负责制”、“精准扶贫”等制度或机制设定，也包括人口普查、数字政务等具体治理手段和信息科技。在这一视角下，现代国家就是一个“技术装置”，技术治理是其权力实践的重要表现，不同的治理场景也意味着不同的技术要求（吕德文，2019）。
　　“郡县治，天下安”。作为国民经济基本单元，县域基层治理的得失成败，对国家治理体系和治理能力现代化建设意义重大。但另一方面，这种连接上下的“接点效应”，又使县级政权成为政治体系中“政治应力”最脆弱的部位（徐勇，2009）。县域呈现出“繁荣下的治理困境”，形成了“强建设、弱治理”的格局（魏来等，2016）。县级融媒体中心不仅整合了县级传统媒体，还整合了区县新闻宣传中心、县委报道组、政府各部门两微一端等政府对外信息接口。县级融媒体中心不仅仅是媒体的整合平台，也是政府面向县域社会的信息和交往总阀，是政府与公民参与治理的交汇平台。因此，在国家治理体系与治理能力现代化建设的总体背景下，县级融媒体中心扮演着“国家治理技术装置”的基层一环，目的是以此来提高县域治理能力。
　　在这一背景下，县级融媒体中心之所以能被视作技术治理的方式，是因为它在顶层设计时，形成了一套整齐划一的规制和体系化的治理项目（王雨磊，2016）。它所针对的治理对象，是散落在县域基层的宣传、政务、公共服务等琐碎的治理需求，它所形成的治理过程，是在“央地关系”的背景下，以“媒体+”的方式统合县域治理的多个功能。由中央直接推动的县级融媒体中心建设工程，以及陆续发布的建设标准，都是为了谋求更高的治理绩效。而与这些顶层技术要求相对的是，县级融媒体中心的“挂牌新闻”可被视为这一县域治理技术装置经由各地实践之后，所公开发布的“自述型技术说明书”，反映着各区县如何理解和安置这一技术装置。
　　基于此，本文将在国家技术治理的理论视阈下，通过对这一“自述型技术说明书”进行内容分析，从而试图回答以下问题：
　　首先，“县级融媒体中心”这一源自顶层设计的治理技术装置，在全国各区县呈现出怎样的基层实践形态？在不同的技术装置功能和目标设定方面，在不同地域之间，具有哪些不同的实践特点？
　　其次，在国家治理体系和治理能力现代化的目标下，这一县域技术治理装置的添置过程存在哪些技术性隐忧？这对我们在国家治理这一理论场域理解我国的媒体融合工程有何种启示？
　　
三、研究过程
　　（一）样本选择
　　本文选取“百度资讯”为基本搜索数据库，以“区/县融媒体中心”、“挂牌/揭牌/成立”为联合关键词进行搜索。在时间范围上，由于2018年初基层试点已经在一些地方推进，甚至在更早的时候已经有部分县级媒体开始进行融合性尝试（陈国权，2019），因此本文样本实际时间跨度为2016年11月18日（所查最早的江西遂川县级融媒体中心挂牌日期）至2019年10月15日（本文样本检索日期）。
　　在关键词搜索所得结果的基础上，研究者通过对报道具体内容的阅读和比对，去掉了重复稿件、非官方渠道稿件、信息量过少的简讯等，共得到挂牌新闻98篇。稿件来源为当地政府网站、当地传统媒体、当地官方新媒体等。在初步得到的98篇挂牌新闻中，由于部分省市案例较多，地域之间出现数量上的不均衡，因此研究者进行了二次筛选，鉴于“最早挂牌”的区县在省域内会形成示范效应，具有更好的代表性，研究者根据挂牌时间对各省样本进行排序，超过4篇的省域仅保留最早的4篇。最终，入选本文分析案例库的挂牌新闻稿71篇，共计6.7346万字，样本覆盖全国29个省、自治区和直辖市。
　　在此要说明的是，研究者在本研究进行之时未查阅到吉林省、辽宁省相关挂牌新闻，据谢新洲等的调研，到2018年底建成的57家县级融媒体中心只有1家来自东北，整个东北地区建成比例仅为2.40%（谢新洲等，2019）。这也从一个侧面验证了本研究样本库的代表性。
　　（二）研究设计与实施
　　本文采用内容分析的方法对71篇挂牌新闻进行分析，具体研究设计如下：
　　1.内容分析的类目与变量建构
　　“文章”为本文的分析单位与观测单位。研究者通过对挂牌新闻语料库的反复阅读，发现挂牌新闻具有较为一致的结构。作为公开发布的“自述型技术说明书”，这些文本总体上包含了“挂牌背景意义与挂牌活动出席领导”、“县级融媒体中心的前期建设实践”、“县级融媒体中心的建设目标与作用描述”等三方面内容，分别对应着这一技术装置的“建设动力”（建设之初从上级和本地获得的象征性动力支持）、“建设资源”（建设的存量与增量资源基础，其构成决定了县级融媒体中心现阶段的发展重心）和“建设愿景”（基层政府对这一技术装置的远景规划和功能设定，决定了县级融媒体中心发展的未来）。
　　由此，按照挂牌新闻稿件的普遍内容结构，研究者构建了以下二分变量：
　　①上级政策资源：新闻中是否提及（1/0）“中央”、“省委市委”等2个变量。
　　②本地行政支持：“区县委书记”、“区县宣传部长”、“地方媒体负责人”是否出席（1/0）挂牌仪式等3个变量。
　　③存量资源整合：新闻中是否提及（1/0）“融媒体生产流程重构”、“融媒体传播平台整合”、“人员整合”、“体制整合”等4个变量。
　　④增量资源投入：新闻中是否提及（1/0）“更新设备”、“投入资金”、“增加人员编制”、“更新场地”、“新建媒体”等5个变量。
　　⑤建设目标：新闻中是否提及（1/0）“主流舆论阵地”、“综合服务平台”、“社区信息枢纽”等3个变量。
　　⑥发挥作用：新闻中是否提及（1/0）“深化改革”、“舆论宣传”、“智慧媒体”、“对外宣传”等4个变量。
　　2.研究实施
　　在正式编码之前，本文两位作者对编码标准、如何将变量操作化达成了基本共识。由于本文总体样本数并不庞大，两位作者各自将所有样本独立编码之后导入SPSS进行信度检验。信度检验显示，两位研究者的编码结果在“是否提及增加人员编制（1/0）”、“是否提及新建媒体（1/0）”、“是否提及融媒体生产流程重构（1/0）”、“是否提及深化改革（1/0）”、“是否提及人员整合（1/0）”五个变量中信度系数较低（<0.85）。于是两位作者再次统一了这几个变量的操作标准，并逐一讨论了几个变量中有争议的样本，在保证信度的基础上最终进行赋值。
　　本研究的主要分析思路如下：研究者首先对71个研究样本进行6大类、共计21个二分变量的内容分析，得出这些变量的比例数据，作为县级融媒体中心建设的概貌性呈现；其次，研究者又以南北、东西等地理空间维度，对变量数据进行比对，考察是否存在地域性特征；还以2019年1月15日第一个县级融媒体中心“建设标准”的出炉为时间节点，考察了“标准”前后的变化情况。
　　
四、县级融媒体中心建设的“动力”、“资源”和“愿景”
　　（一）建设动力：政策与行政支持
　　1.“上级政策资源”：顶层驱动色彩明显，地方政策供给不足
　　在“上级政策资源”类目中，有43.7%的挂牌新闻提及“中央”，明显高于“省市级”（29.58%）。可见县级融媒体中心的建设呈现出比较明显的“顶层驱动”色彩，而省市级党委的配套政策略显不足。
　　研究者还专门摘选出各省、自治区和直辖市中“最早挂牌”的1家，按照时间先后排列，发现这些“省域首家”县级融媒体中心挂牌时间主要集中在2018年6月-2019年9月，其中2018年9月和2018年12月是两个高峰（分别有6篇和8篇，占29个“省域首家”的48.3%），其中有6个省域的“首家”是在2018年最后一周挂牌。这两个时间节点所对应的，前者是2018年8月全国宣传思想工作会议和9月由全国各省市县百余位宣传部门负责人参会的现场推进会；后者则是中央所制定的“2018年先行启动600个”的“时间表”和“任务书”。
　　2.“本地行政支持”：宣传部参与感强，“一把手”重视不足
　　俞可平（2018）曾指出，“一把手”现象在我国治理体系中具有独特的作用。“领导高度重视”还逐渐形成了相对稳定的工作机制：即领导牵头、部门协调、财政支持、结果导向（庞明礼，2020）。这种模式可以破除科层制条块分割的体制障碍，以更高的效率达成目标。挂牌仪式中相关领导出席现身，一定程度上显示出县级融媒体中心在地方行政体系中获得的支持。然而，在样本所覆盖的报道中，当地“一把手”——区/县委书记的出席比例仅为39.5%，远不及宣传部长的出席比例（66.2%）。
　　另外，以“一把手”牵头的“工作专班”（庞明礼，2020）或称“领导小组”机制常用来专门推动某项具体工作，以“非常规”的方式打破体制屏障，能够高效地集中行政资源，处理跨部门、跨区域的公共事务（赖静萍等，2011）。但在71个研究样本中，只有4个区县形成了“工作专班”：由区县委书记牵头的“县级融媒体中心建设领导小组”。如湖北宜都强调要“充分利用‘一把手工程’的执行力，破除体制机制困境”；北京延庆在区委书记任组长的领导小组推动下，“在三个多月的时间”里完成了融媒体中心的诸多重点工作；贵州乌当“把融媒体中心建设列入常委会重要议题进行研究部署”；河北武强领导小组还发布了具体的《武强县融媒体改革实施方案》，形成了指导融媒体中心建设的细则。
　　总的来看，不少地方对县级融媒体中心的认识仍停留在“宣传部门的事情”，而作为县域治理行政“一把手”，区县委书记的参与度并不高，在专项任务中效果显著的“工作专班”制度也很少得到采用。这反映出，在县级融媒体中心的具体建设过程中基层尚未普遍形成由一把手牵头的建设指导体系。
　　（二）建设资源：存量整合与增量投入
　　1.“存量资源整合”：媒体融合进程顺利，人员体制融合艰难
　　融媒体中心组建的第一步是对现有县级传播资源的整合。从样本内容来看，对存量资源的改革方面，融媒体生产流程重构（80.3%）和融媒体传播平台整合（88.7%）有非常高的提及率。具体而言，即建立“一次采集、多种生成、多元传播”的制作分发流程，打造由各县域媒体整合起来的“融媒体传播矩阵”，不少还建立了“中央厨房”性质的指挥调度平台。这一系列操作，其实是前几年中央和省级媒体进行融媒体改革的主要经验，如今县级融媒体中心进行了复制。
　　在存量资源整合的“人员整合”和“体制整合”方面，情况则不容乐观，分别只有15.5%和12.7%的提及率，人员和体制仍是县级融媒体中心建设中“难啃的骨头”。在紧迫的“时间表”面前，大多数县级融媒体中心都没有太多时间进行从体制到机制的整体性建设，通常是在基本的媒体整合、设备和场地等硬件到位之后就宣布挂牌，甚至在样本中还有某区将之前建设的“全媒体中心”直接改名为“融媒体中心”来完成“挂牌”任务。
　　2.“增量资源投入”：普遍不足，人员尤甚
　　除了对于存量资源的盘整，县级融媒体中心作为新设机构，基层还有必要对其额外的投入进行“输血”。谢新洲等的全国性调研指出，人才储备有限、财政能力有限是基层反映比例最高的问题（谢新洲等，2019）。本文的分析结果也显示，在设备、资金、场地和新建媒体方面，各地普遍存在不足，仅有14.1%-18.3%的比例提及以上方面的投入。而且在“资金”的投入上，东西部差异显著：最高的青岛经开区投入了3950万，最低的某西北内陆县则仅有19万预算。至于“人员编制”方面的投入，更是仅有2.8%的样本区县提及。
　　可见，在县级融媒体中心建设中，地方的资源投入明显不足，且区域差异较大。在实际运行过程中，设备、资金和场地等方面还可以通过周转的方式调配，但涉及“编制”的人员增补方面，各地都尚未找到好的解决办法。
　　（三）建设愿景：三大目标与两大作用
　　1.“建设目标”：三大目标比例不均
　　2018年9月中宣部在县级融媒体中心建设现场推进会上强调，要“努力把县级融媒体中心建成主流舆论阵地、综合服务平台和社区信息枢纽”这三大发展目标。宋建武认为：“主流舆论阵地”是指要成为县域新闻报道和舆论引导的主导力量，“综合服务平台”是指要成为面向本地居民的政府服务、公共服务和生活服务平台，而“社区信息枢纽”则是为社区成员提供信息交互的空间，以促进社会共识的达成（宋建武等，2018）。
　　但是这三大目标在实际的地方实践中却有明显的侧重。文本显示，73.2%的县级融媒体中心提出要打造“主流舆论阵地”，相较之下，提及“综合服务平台”和“社区信息枢纽”的仅有38.0%和23.9%。“主流舆论阵地”的角色与基层党媒的“喉舌”作用一致，获得了大多数县级融媒体中心的认同，但是“综合服务平台”和“社区信息枢纽”这两个同样担负基层国家治理重要功能的角色，大多数县级融媒体中心仍较为轻视。尤其是后者，“社区信息枢纽”实际上是为基层群众提供一个沟通交流、参与治理的平台，而且是基层政府把握舆情和社会心态的重要场域，目的是形成“民众之间”的良性连接。少部分区县开始有了这样的意识，进行了部分具有特色的尝试。如莱芜设立“话吧”栏目，引导用户参与讨论，陕西蓝台通过APP来开发社区“生活圈”展示功能，山东齐河将本地影响力较大的自媒体账号悉数邀请入驻，陕西安康甚至在揭牌仪式上请来了当地的抖音网红。但总体来看，这一定位还没有被基层普遍理解，甚至很多还把“社区信息枢纽”写为“区域信息枢纽”，一字之差，含义却可能大相径庭。
　　除了中央设计的“三大目标”之外，还有部分区县进行了创新尝试：有两家提出了“建设基层智库”的诉求，如湖北宜都就希望将其打造成为政府部门的“权威智囊机构”；而湖南新宁则转向社会文化方面，要将县级融媒体中心建造成本地的“精神文化家园”。
　　2.“发挥作用”：舆论宣传居首，“外宣”诉求凸显
　　在以上三大建设目标的基础上，始于“媒体”融合改革路径的县级融媒体中心，除了继续履行当年传统媒体的新闻宣传任务之外，还以“综合服务平台”的角色开展政府和社会服务，以“社区信息枢纽”的角色成为社会治理的多元参与和沟通平台，从而成为县域治理的综合性载体。中央提出的县级融媒体中心建设的两大功能——“引导群众、服务群众”，正是三大建设目标具体治理作用的体现。
　　吕德文（2019）认为网络空间治理场景下，治理信息难以识别，且以不在场方式开展治理活动。在县域治理中，由于区县地域小，人口少，一个正常运转的网络舆情监测机制往往可以准确而灵敏地识别治理信息，一个整合了所有“传播部门”的县级融媒体中心，理论上可以实现更为快速的舆论引导，此即“引导群众”。另一方面，作为国家治理基础单位的区县，政府部门从“线上识别问题”到“线下解决问题”中间经历的科层链条相对较短。这种情况下，一个嵌入县域治理体系的治理技术装置——县级融媒体中心，其实可以扮演物理治理空间和虚拟治理空间的桥梁角色，通过类似在都市中所构建的“智慧城市”体系，通过大数据等信息技术，克服治理信息难以识别，以及治理活动不在场的虚拟空间治理缺陷，形成“识别-解决”群众问题的网上网下联动式的治理机制，从而更迅速地推动问题的解决，从而实现“服务群众”。
　　但是在挂牌新闻的样本中，“引导群众”和“服务群众”两大作用也存在明显的结构性不均衡，有70.4%的样本中强调了县级融媒体中心将在舆论引导和意识形态领域发挥重要的“舆论宣传”作用，但是体现媒体社会治理功能的相关内容如“智慧媒体”方面，却仅有11.3%的比例。
　　另外值得注意的是，有高达38.0%的区县提到了“讲好某某故事”（“某某”为该区县名称）的地方建设诉求。这一语汇是十九大报告和“8·19”讲话中提出的“讲好中国故事”的基层扩展，与国家层面对外（国）传播的“外宣”不同，县域的“外宣”是指面向县域之外的传播，主要对象是国内其他地区。这一作用，在中央对县级融媒体中心的定位中是被忽视的，但却成为县级融媒体中心的重要功能之一。如江苏高邮就明确指出，要“以新媒体形式集中宣传高邮美食、美景、美文和名城、名人、名事件”。还有部分区县，将地方旅游资源或特产和融媒体建设进行直接捆绑：江西庐山创办了“大美庐山APP”，江苏洪泽为“蟹都洪泽APP”，江苏邳州更为直接，名为“邳州银杏甲天下APP”。“讲好某某故事”，成为区县政府在中央要求之外的一种基于本地诉求的“临场发挥”，这一创新行为的背后，是基层政府所背负的社会稳定和经济发展的双重目标。
　　
五、县级融媒体中心建设的时空比较：“南北”之间，“标准”前后
　　在对样本的各个具体变量进行内容分析之后，研究者还从“空间”和“时间”两个维度进行了进一步的对比分析。分析发现，在“南北”的地理维度上，区域间存在明显的差异，但在“东西”的地理维度上，区域差异不明显。其次，从时间维度来看，中宣部“建设标准”发布前后对比结果显示，建设标准推动了县级融媒体中心各项投入的提升和建设目标的聚焦，但同时也部分地形成了对地方创新实践的限制。
　　（一）“空间”维度：南北差异
　　以“秦岭—淮河”为界，可大体分为“南方样本”和“北方样本”。在以往的研究中，我国的南北差异已有共识性的研究背景：如改革开放以来，经济发展速度方面“南快北慢”，经济发展水平方面“南高北低”，南方在地缘和观念开放方面具有优势（吴殿廷，2001），另外，在“改革的进程”方面，也存在“南快北慢”的特征（王海东，2016）。
　　通过南方样本和北方样本的比较，从整体来看，北方县级融媒体中心挂牌时在建设动力方面存在普遍优势：中央政策资源（北54.8%VS南35.0%）、省市政策资源（北35.5%VS南25.0%）、县区委书记出席（北45.2%VS南35.0%）、宣传部长出席（北74.2%VS南60.0%），但是唯独在媒体机构出席上南方占优（北19.4%VS南37.5%）。在增量资源投入方面北方资金投入（北19.4%VS南10.0%）和更新场地（北22.6%VS南12.5%）等略高，南方样本的新建媒体比例较高（南25.0%VS北6.5%）。在人员整合（南22.5%VS北6.5%）和媒体整合（南97.5%VS北77.4%）等存量资源整合中，南方也更占优势。在建设目标上，无论是南方还是北方，“舆论宣传阵地”的比例都相对较高（南70.0%VS北77.4%），“综合服务平台”（南40.0%VS北35.5%）和“社区信息枢纽”（南25%VS北22.5%）的比例较低。同时，南方县级融媒体中心更为注重“智慧媒体”（南15.0%VS北6.5%）、对外宣传（南40.0%VS北35.5%）等功能，并更多地能意识到其“深化改革”的意义（南15.0%VS北3.2%）。
　　这一结果，一定程度上反映了南方和北方的地缘特征，北方更注重行政资源的推动力，增量资源的投入上重视资金和场地投入，并更强调县级融媒体中心在宣传方面的作用；而南方的地方媒体参与度高，新建媒体方面成效显著，并进行了更多“服务”方面的探索，呈现出更多的改革和创新特征。
　　另外，“东部—西部”是另一种空间划分的维度，从总体上看，东部无论是社会经济、县级媒体的发展水平，还是对外开放的程度上都有明显的优势。但是这种优势在县级融媒体中心建设中却没有得到体现。谢新洲等对于县级融媒体中心的全国性问卷调查显示，西部地区的县级融媒体中心建成比例反而还高于中东部，并将原因归于基层媒体弱小，在行政的驱动下更易完成整合（谢新洲等，2019）。在本研究中，通过东部西部研究样本的对比，研究者发现在各类变量中，东西部并没有明显的差异，无论是在各级行政的支持方面，还是在具体建设实践的设定上，西部都保持了与东部较为一致的步伐。因此，在县级融媒体中心的建设中，“南北”维度比“东西”维度更值得我们关注，北方区县和南方区县在建设中需要相互参照，避免形成区域性的路径固化。
　　（二）时间维度：“标准”前后的变化
　　在县级融媒体中心建设政策沿着“中央-地方”路径扩散的过程中，有一个重要的时间节点：2019年1月15日，中共中央宣传部、国家广播电视总局联合发布了第一个规范性文件——《县级融媒体中心建设规范》，县级融媒体中心从独自探路的阶段，进入标准化建设阶段。为此，研究人员以此时间节点为界，对比了“标准”前后的变化。
　　其中表现比较突出的是，标准颁布之后，各地在“增量资源投入”、“存量资源整合”以及“建设目标”等方面获得了全面的提升。标准的颁布，有力地推进了县级融媒体中心的建设，同时也让各地更集中于“三大建设目标”上，体现出了这一标准性政策使各地的建设实践更加聚焦。但另一方面，在“发挥作用”方面，“对外宣传”这一临场发挥的地方性功能，反而从44.4%下降至31.4%。这也在一定程度上证明了“标准”在全国统一建设实践方面的“规范”效应。
　　另外值得一提的是，在“本地行政资源”方面，标准颁布之后，县委书记出席却从52.8%跌至25.7%，与之相对应的是，宣传部长的出席比例从63.9%小幅增长至68.6%。本文认为，这一变化或许可以解读为中宣部所颁布的建设标准，让区县宣传部成为县级融媒体中心建设的主要政策接收方，也成为主要执行者，因此区县“一把手”逐渐从这一事务中抽身。从掌握的治理资源来看，宣传部门的治理职能大多仅涉及舆论宣传和新闻报道，要想形成县域各部门的联动治理，以及形成打破常规的功能性创新，都需要县域“一把手”来进行顶层规划和统筹协调。因此从这一点来看，由“中宣部”牵头发布的建设标准，有可能将县级融媒体中心这一国家战略圈定在我国科层治理体系中的“宣传条块”。全国性问卷调查也显示，78.6%的县级融媒体中心的主管部门是县委宣传部（谢新洲等，2019）。当本地行政资源聚焦于宣传部门而不是区县委书记，则有可能降低县级融媒体中心这一技术装置在县域治理中的安置定位，影响其作为国家治理组成部分的功能发挥与创新。
　　
六、结论：县级融媒体中心——“多棱镜”式的县域治理技术装置
　　（一）“多棱镜”效应：中央标准下的县域技术装置添置实践
　　在技术治理理论中，“技术”与“治理”本身存在着明显的张力与冲突：技术强调一致性和标准化原则，追求效率，推崇技术专家治国；而治理强调的是多元主体协商共议，追求多样性与多数人共同参与（马卫红等，2019）。与此同时，从中央到地方，国家决策的一统性和地方执行的灵活性也体现了中央统辖权和地方治理权之间的动态关系，是国家治理的核心过程（周雪光，2011）。政策一定程度的模糊性，可以在保证总体目标向中央看齐的基础上，为地方的自主创新提供有效的激励（庞明礼，2020）。
　　因此在这一理论视角下，首先，媒体融合不仅仅是某一行政区域内“横向”的资源整合与调适，更是从中央到地方“纵向”的技术指标与基层实践的耦合过程，是各地多重的建设动力之下所形成的建设愿景与建设资源的碰撞过程。中央所制定的技术装置标准与县域的搭建土壤之间存在着“一致性和多样性”的矛盾。中央推动的县级融媒体中心战略，在县域的实践中表现出“动力”、“资源”和“愿景”方面的不均衡，以及南北维度的空间差异，还有溢出中央标准的创新实践。县级融媒体中心建设的整体样貌，是源于“央—地”背景所形成的“多棱镜”效应：面对中央统一的程序设计，各地因地制宜，将其折射、适配成不同的县域实践。
　　其次，虽然同为县级融媒体建设的“中央标准”，但中央对技术装置的标准制定方式，也在很大程度上影响着“多棱镜”效应的强弱，更加开放和多元的技术建设标准，无疑会赋予基层更多的实践弹性：2018年9月“多元主体经验分享”式的现场推进会，既可以将中央政策直达县域，又为县域提供了众多可选的经验来源，留足了创新的空间。正如山东昌乐明确提出的，“在做好‘规定动作’的同时，大胆创新‘自选动作’”。这种对基层实践的开放态度，构成了多棱镜中的光线折射机制，释放出县域治理者在县级融媒体中心功能设定方面的探索意识。与之形成对比的是，半年之后标准建设文本的发布却起到了不太一样的效果，标准的公布虽然提升了实践的精确性，但也在一定程度上牺牲了部分自主创新。
　　总之，为了回答本文所提出的第一个问题，研究者对挂牌新闻的内容进行了分析，分析得出结论：一年多以来，与中央部署的统一性相比，全国各地的县级融媒体中心并没有“依葫芦画瓢”，而是实现了多元化的发展；对中央所设置的目标和功能，各地的实现程度也不尽一致，并呈现出明显的南北地域差异，形成了典型的“多棱镜效应”。同时，中央部署推荐的两种具体方式（现场推进会或技术标准）对这种多棱镜效应的强弱具有直接的影响。
　　由此，从技术标准的颁布与落地的差异入手，“央-地”关系成为我们观察县级融媒体中心的另一个面向，“多棱镜效应”则反映了县级融媒体中心建设过程中的内部张力。从我国媒体融合总体工程来看，从最高级的中央媒体层面开始，到如今县域的“最后一公里”，这种张力会日益明显。
　　（二）刚性与变形：县级融媒体中心“添置过程”的技术隐忧
　　回望我国近2000年的县域统治历史，道德政治是其基本形态，技术性治理手段的缺失，阻碍了中国治理的现代化进程，此即黄仁宇（2004：275）念兹在兹的“数目字管理”问题。技术治理可以精准施策、提高效率，成为治理现代化建设的一致追求。但同时，技术治理也面临各种质疑。技术治理的本质是化简社会的复杂性（彭亚平，2019），可能导致社会图像失真、隐藏权力，甚至制造出新的复杂性（彭亚平，2018）。因此，作为一种国家治理技术装置，县级融媒体中心的未来运行过程中，也必然会存在这些方面的问题。而经过对挂牌新闻的内容分析，本文还发现，除运行过程外，即便是这一技术装置的“添置过程”，也存在相应的技术性隐忧：
　　一方面，技术标准从中央落地到基层的过程中，“多元经验分享”式的现场推进会和精细的“单一技术文本”式的县级融媒体中心建设标准起到了截然不同的效果。前者为县域的自主化探索开启了创新之门，但后者的制定，则有可能对地方性探索形成反作用力。这是基层环境的复杂性与技术标准的文本刚性之间的必然冲突，随着县级融媒体中心建设五项标准规范陆续出炉，这种冲突可能会加剧。
　　另一方面，我们还需注意到在政策从中央向地方扩散过程中出现的“技术变形”问题，即那些“新瓶旧酒”的现象。潘忠党（1997）曾在研究中国新闻改革的时候提出“象征性资源”的概念，基层媒体将出于自身目的的“非常规实践”包装进我国“命令型体制”的若干概念之内，来拓宽自己的活动空间。杜月（2017）在研究国家治理中的“制图术”时也得出结论，地方政府在运用地图进行土地治理的过程中，通过主动制图、图层挑选和呈现等方式，来呈现对其有利的信息、隐藏不利信息。
　　县级融媒体建设中同样可能存在这种问题。如果县域政府能在“国家治理现代化”的维度和中央保持观念与目标的一致，那么因地制宜的多元化实践自然更能解决实际问题；反过来，如果县域政府仅仅是抱着参与一项“短期的运动型治理项目”的心态建设县级融媒体中心，将许多没有国家治理价值的实践也“乔装”进这一技术装置，甚至像一些区县那样“直接换个牌子”，或者“只挂牌而不改革”，这无疑将离这一国家战略工程的目标渐行渐远。从之前的分析来看，“人员”和“体制”方面的投入和改革明显不到位，基层对“综合服务平台”和“社区信息枢纽”的理解和实践也远远不够，这些都可能构成“技术变形”的隐患。
　　一边是“技术标准的文本刚性”，一边是“新瓶旧酒式的技术变形”，看似构成了一组悖论，但实际上两者存在于技术装置的不同层面：技术标准是对整个县级融媒体中心的架构和技术参数进行规定，而技术变形则是在实际效果方面的不达标。
　　因此，如果将我国的媒体融合工程在国家治理这一理论场域中重新思考，这两种技术隐忧给我们带来的重要启示正在于：我们需要从国家治理现代化的整体目标出发来锚定县级融媒体中心的角色与功能。本文认为，对县级融媒体中心建设的评估不应囿于技术性建设标准，而应指向更有实际意义的治理效果：即，是否利用县级融媒体中心实现了县域治理的创新？县级融媒体中心的功能模块是否实际解决了县域的治理问题？甚或像最初设定的目标所言，是否实现了“更好地引导群众、服务群众”？这些切实的治理效果可以将“创新”和“乔装”两种行为区别开来，同时，如果这些目标得以实现，那么无论是否按照技术标准文本来搭建也就不那么重要了。县级融媒体中心的建设，要从以往媒体融合实践中的“大楼和大屏”迷思中走出，毕竟，国家治理技术装置的运行效果是最终甚至唯一的评判标准。
　　本文以上讨论，基于各省最早挂牌的几家县级融媒体中心的挂牌新闻所构成的文本库，挂牌新闻文本的简略性，导致我们只能获得方向性的概括，而无法进一步得出更为精确的结论，这都需要日后通过系统性的实地调研进行补充。同时我们也深知，作为建设实践“说明文本”的挂牌新闻，与县域实际的建设内容与成效之间，仍然隔着“自称”与“实然”的距离。而这在一定程度上，将再次构成一个“文本”与“实践”之间落差的黑箱，有待于未来的进一步研究，以便对本文的结论作出延伸和补充。■
　　
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曾培伦系西北民族大学新闻传播学院讲师、复旦大学新闻学院博士研究生，毛天婵系复旦大学新闻学院硕士研究生。本文为中央高校基本科研业务费专项资金项目“国家治理视阈下我国县级融媒体中心建设路径研究”（项目编号：31920200051）、复旦大学上海新媒体中心招标项目、复旦大学新闻学院高峰学科支持项目成果。