■李道胜
　　《网络出版服务管理规定》自2016年3月10日起施行，引起社会广泛议论，其中一个议题是：自媒体属不属于网络出版，要不要许可？新闻出版广电总局有关负责人就此作了一个解读，于是网络媒体断言：自媒体无需许可！然而，根据相关法规政策，自媒体的管理涉及多个部门，设立账号不需要许可，但账号推送内容并非没有限制，账号从事互联网新闻信息服务需要许可。
　　
一、互联网信息服务管理的基本框架
　　目前，规范互联网信息服务的最高法规是2000年公布、2011年修订的行政法规《互联网信息服务管理办法》。2012年6月，国家网信办和工信部发布通知，再次修订《互联网信息服务管理办法》，就修订草案公开征求意见。根据这一修订草案，结合之前的版本，互联网信息服务管理可以分为三大类。
　　一是基础管理。修订草案规定，“国务院电信主管部门依照职责负责互联网行业管理，负责对互联网信息服务的市场准入、市场秩序、网络资源、网络信息安全等实施监督管理”。在互联网信息服务领域，电信部门承担的是基础管理。互联网好比是写字楼，电信部门相当于物业公司，从事的是物业管理，主要做两件事：备案和许可。备案指的是所有互联网信息服务机构都要备案；许可是指经营性服务必须获得增值电信业务许可。增值电信业务许可（ICP)不仅是从事经营性信息服务的门槛，也是从事网上各类经营活动的前提。
　　二是行业管理。修订草案提出，从事新闻、文化、出版、视听节目、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务，须经有关主管部门许可。也就是说，“写字楼”里的公司可以从事不同行业，其业务要听从相关行业部门的管理，“谁家的孩子谁管”。我认为这就是行业管理，是传统行业管理在互联网上的延伸，有的需要许可，有的需要备案，有的需要监管，有的配备执法手段，有的按照原有的法规实施管理，有的制定新的法规进行管理。其中，国家网信办承担互联网新闻信息服务的行业管理，新闻出版广电总局承担网络出版和网络视听的行业管理。
　　三是兜底管理。修订草案第十八条提出不得制作、复制、发布、传播九类信息，那么谁来监管呢？修订草案第三条规定：“国家互联网信息内容主管部门依照职责负责互联网信息内容管理，协调国务院电信主管部门、国务院公安部门及其他相关部门对互联网信息内容实施监督管理。”这就意味着，在相关部门实施行业管理的基础上，网信部门要对互联网内容管理承担兜底责任。
　　
二、关于自媒体管理的若干争议
　　1.自媒体是什么？
　　自媒体概念的提出，是相对于传统的大众媒体而言的。广义上说，一切具有信息传播功能的载体都是媒体，但大众媒体具有大众传播的功能，个人或机构必须通过大众媒体才能实现广泛传播。进入互联网时代，个人或机构可以不需要大众媒体，依靠自己的网页、账号等发布信息，也能实现大众传播的效果，这就是所谓的自媒体。
　　但在法律上并不存在自媒体这一机构。在线下，媒体也不是法律概念，《出版管理条例》称报社是“出版单位”，《广播电视管理条例》明确管辖对象是“广播电台”和“电视台”。到了线上，根据《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《网络出版服务管理规定》等，有关机构被称为“互联网信息服务提供者”、“互联网新闻信息服务提供者”、“网络出版服务提供者”。
　　自媒体到底指什么？有两种理解。第一种理解是指在网络平台上开设的账号。这次新闻出版广电总局有关负责人的表述是微博、微信公众号等所谓“自媒体”，就是代表这种观点。第二种理解是指没有媒体资质但具有媒体功能的网上信息发布者。按照这种理解，政府部门、机构开设的网站也属于自媒体，特别是一些重要政府部门，其发布的信息具有很强的新闻性，其传播功能往往超过一般的新闻媒体。这类网站如何管理，法律上没有明确规定。本文暂且按照第一种理解来分析自媒体的管理问题，也就是账号的管理。
　　2.自媒体要不要许可？
　　自媒体的本质是通过互联网向公众发布信息，必须按照《互联网信息服务管理办法》管理，其中基础管理和行业管理都涉及到许可问题。
　　从基础管理的角度看，经营性互联网信息服务需要许可，必须获得增值电信业务经营许可证。目前很多微博账号、微信公众号在从事经营活动，出现所谓营销类账号，它们要不要申请ICP？要不要纳税？这些问题需要听电信主管部门和工商税务等部门的意见。
　　从行业管理的角度看，从事新闻、文化、出版、视听节目、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务，须经有关主管部门许可。不管是何种形式的自媒体，必须受此条款约束。新闻出版广电总局的表态意味着，自媒体不需要许可，即可开展网络出版业务。但是，自媒体开展新闻信息服务要不要许可，还要听网信部门的表态。
　　3.账号类自媒体归谁管？
　　《网络出版服务管理规定》颁布后，大家普遍的疑惑是，网络出版服务的界定不清晰，好像无所不包，自媒体属不属于网络出版？
　　在线下，新闻和出版是一家，国家广电总局管广播电视，新闻出版总署管报刊，后来两家合而为一。在《出版管理条例》中，明确出版物是指报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等，包含了新闻（平面媒体部分）和出版。到了网上，新闻和出版分家，新闻和视听分家，互联网新闻信息服务由国家网信办（之前是国务院新闻办）管理，网络出版服务和网络视听服务由国家新闻出版广电总局管理（之前是分属新闻出版总署和广电总局）。
　　根据相关法规，网络发布平台和账号类自媒体应该由网信部门管理。《互联网信息服务管理办法》修订草案明确，提供由互联网用户向公众发布信息的服务，其许可规定由国家互联网信息内容主管部门制定；同时解释，这里所说的“提供由互联网用户向公众发布信息的服务”，包括通常所称的论坛、博客、微博客等。去年，国家网信办出台了“微信十条”，后来又在《互联网新闻信息服务管理规定(修订征求意见稿)》中，明确将“论坛、博客、微博客、即时通信工具”列入管辖范围。
　　4.新闻类账号要不要许可？
　　中央网信办“微信十条”规定，“新闻单位、新闻网站开设的公众账号可以发布、转载时政类新闻，取得互联网新闻信息服务资质的非新闻单位开设的公众账号可以转载时政类新闻，其他公众账号未经批准不得发布、转载时政类新闻。”很明确，公众账号能不能从事新闻信息服务，要看其有没有资质。这不就是许可管理吗？！
　　但是，“微信十条”只是一个规范性文件，法律效力较低。后来公布的《互联网新闻信息服务管理规定(修订征求意见稿)》没有采纳这条意见。《修订征求意见稿》第六条提出，“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、即时通信工具、搜索引擎以及其他具有新闻舆论或社会动员功能的应用向社会公众提供新闻信息采编发布、转载服务以及提供新闻信息发布平台服务，应当取得互联网新闻信息服务许可。”第十九条又提出，“平台使用者为从事向公众提供新闻信息服务活动开设公众账号的，互联网新闻信息服务提供者应当予以审核，并向当地省、自治区、直辖市互联网信息办公室分类备案”。于是就有观点认为，需要许可的是网络平台，而不是账号。对此，国家网信办应该表明态度，在最后的修订稿中作出准确表述。
　　我个人认为，平台需要许可、账号不需要许可、账号由平台审核的逻辑是混乱的。首先，开设账号不需要许可，但账号能否提供新闻信息服务需要许可。不管是个人还是机构，只要是从事向公众提供新闻信息服务活动，都必须取得许可。如果一个账号想要开展新闻信息服务，要么已经获得相关资质，要么申请相关资质。其次，既然需要许可，就应该由网信部门审核。网络平台无法承担发放许可的职能，甚至无法决定是否同意开设账号。比如，国家网信办设立一个微信公众号，腾讯公司如何审核？中纪委开一个微博，新浪公司如何审核？
　　
三、自媒体管理的政策走向及建议
　　当前，微博账号、微信公众号等自媒体蓬勃发展，一些民营资本纷纷投资自媒体。很多账号已经不是个体创作者，而是拥有众多作者的编辑中心，事实上就是一个媒体。与此同时，大量自媒体没有获得相应资质，却公然开展互联网新闻信息服务，扰乱网上传播秩序和媒体生态。因此，如何管理新闻类自媒体，成为大家关注的焦点。
　　2005年颁布的《互联网新闻信息服务管理规定》仅仅认定了三类互联网新闻信息服务，即新闻采编、新闻转载和刊登电子版。
　　2012年公布的《互联网信息服务管理办法（修订草案征求意见稿）》提出，“从事互联网新闻信息服务，提供由互联网用户向公众发布信息的服务，及提供互联网信息搜索服务，须经互联网信息内容主管部门许可”。
　　2016年1月公布的《互联网新闻信息服务管理规定（修订征求意见稿）》提出，“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、即时通信工具、搜索引擎以及其他具有新闻舆论或社会动员功能的应用向社会公众提供新闻信息采编发布、转载服务，以及提供新闻信息发布平台服务，应当取得互联网新闻信息服务许可。”
　　通过上述轨迹不难看出，互联网新闻信息服务的管理范围不断扩大，透露一个强烈的信号：所有从事新闻信息服务，具有媒体属性和舆论动员功能的都要纳入管理范围，当然也包括新闻类自媒体。
　　最近，党的新闻舆论工作座谈会指出，各级党报党刊、电台电视台要讲导向，都市类报刊、新媒体也要讲导向。应该说，这是一个加强新媒体管理的信号。
　　如何进一步管好新媒体？建议可遵循以下三个原则：
　　一是主体管理。获得互联网新闻信息服务许可的机构或个人，可以通过网站、两微一端等各种形式开展新闻信息服务，但必须将各种载体情况向网信部门备案；没有许可的，不能开展任何形式的新闻信息服务，包括设立账号、发布应用程序等。
　　二是属地管理。根据主体管理的要求，建议由服务主体所在地的网信部门对其实行管理，管理范围涵盖其网站、两微一端、应用程序等各种载体，无论发布平台在哪、应用商店在哪。
　　三是平台管理。发布平台的主要责任是审核账号的身份和资质，做好分类备案，为不同类型的账号贴上不同标识，采取不同的管理办法。获得互联网新闻信息服务许可的，主要由主体所在地网信部门管理；党政机关、企事业单位和各人民团体开设公众账号，按照国家机构组织法和信息发布等规定管理；其他账户主要由发布平台管理；网信部门承担兜底责任。应用商店的管理可以参照执行。■
　　
李道胜/上海城市创新经济研究中心文化传媒研究部总监，曾任上海市网信办政策法规处处长。