■许静
　　新闻传播活动涉及社会生活的各个领域，社会关系错综复杂，所以“至今没有一个国家制定过一部规范媒介活动中一切社会关系的法律或法典”。①各国新闻实践表明，对新闻传媒的有效管理要在不同层面进行，不仅要靠司法与行政的他律，而且要靠行业的自律。因此，以新闻投诉委员会（Press Council）为代表的新闻自律机构在世界许多国家普遍存在，尤以英国曾经的报业投诉委员会（The Press Complain Commission, 简称PCC）最具代表性。
　　上世纪末，中国学者针对当时舆论监督引发的新闻纠纷频发而新闻诉讼持续时间长、成本高等问题，也曾对建立新闻仲裁制度进行过探讨。②2014年12月8日下午，中国记协针对绵阳市人民医院对《南方周末》有关“走廊医生”的报道涉嫌失实的投诉，主持召开了专题新闻评议会，为我国的新闻评议开了个头。
　　在我们的东邻韩国，也早在三十几年前就成立了言论仲裁委员会，主要进行新闻纠纷的调解和仲裁，在机构设置、人员产生、资金来源和调解仲裁方式等诸方面都独具特色，并且日益受到社会各方及媒体企业的好评和支持。被舆论批评为“无牙老虎”的英国PCC 组织最近已经解散，而将根据皇家宪章（Royal Charter）建立的新机构与韩国言论仲裁委员会有一定的相似性。2014年11月11~14日，韩国言论仲裁委员会举办题为“New Era For Freedom of Speech”国际研讨会，这是韩国确立媒体仲裁制度30多年后首次召开国际研讨会。笔者有幸受邀与会。在此次国际研讨会中发现，韩国的媒介仲裁之有效，在于特定的法律保障，更在于市场经济的成熟发展。市场条件下的涉事各方主体地位相对平等，更愿意快速有效低成本地解决纠纷。参会之余，韩国言论仲裁委员会委员长朴容相博士（以下简称朴）接受了笔者（以下简称许）访谈，并在成稿后又进行了核对补充，介绍了他们有关制度和工作情况。
　　许：感谢您能接受我的专访。首先从名称说起吧，为什么叫韩国言论仲裁委员会？好像实际的意思和汉语的字面意思不太一样。
　　朴：韩国言论仲裁委员会的英文名称是Press Arbitration Commission，简称PAC。“言论仲裁委员会”是韩语中的汉字表达，其中“言论”一词，在韩语中就指新闻媒体，即Press 或media organization。至于Press究竟包括哪些媒体，韩国的《对新闻报道造成损害的新闻仲裁与救济法案》（The ACT ON PRESS ARBITRATION AND REMEDIES, ETC.FOR DAMAGE CAUSED BY NEWS REPORTS，[2]以下简称法案）第二条有非常明确的规定，实际应涵盖当前所有的新闻媒体，包括传统的报刊、广播电视和网络新闻媒体。该法案的第一条明确规定其目的在于“使传媒自由与其公共责任兼容。因此，通过建立有效的救助制度，或通过调解或仲裁方式，解决关乎名誉、个人权利或其他法定利益被传媒机构的新闻报道或新闻传播侵害所造成的纠纷”。韩国言论仲裁委员会就是根据该法案的规定而成立，对因媒体新闻报道而造成的损害进行调解和仲裁，使损害得到迅速及免费的补救。
　　具体过程可分为三个部分：一是新闻侵害发生；二是相关方要求调解及仲裁；三是进行侵害补救。实际上，虽然我们叫仲裁委员会，但实际处理的案件中调解远远多于仲裁。以2013年为例，我们总共处理了调解案例2433项，仲裁案例190项，二者在数量上的差别还是挺大的。
　　许：韩国言论仲裁委员会成立于1981年，当时的直接起因和基本构想是什么？
　　朴：言论仲裁委员会成立于1981年3月，是在当时的传媒基本法（BASIC PRESS ACT）的框架下成立的。当时的韩国没有能够解决媒体纠纷的机构。为了解决媒体报道带来的侵权问题，并保障国民的“反论权”，韩国引进了媒体仲裁制度，并设立了言论仲裁委员会。委员会通过公正地调解和仲裁，节省人们的时间和费用。这样做，对国民、对媒体都有益处。
　　许：言论仲裁委员会成立至今已经有30多年的历史了，这期间经过哪些发展变化？下一阶段的目标是什么？
　　朴：言论仲裁委员会1981年成立。1987年，为了强化制度的实效性，引进了当事人出席强制条款。1995年，委员会综合各种情况，引进了职权调整决定权。2005年，韩国通过并实施了《对新闻报道造成损害的新闻仲裁与救济法案》（The ACT ONPRESS ARBITRATION AND REMEDIES, ETC.FOR DAMAGE CAUSED BY NEWS REPORTS，[3]引进损害赔偿请求权）。2009年，该法案第一次修订，将网络新闻服务（搜索引擎）和IPTV等互联网多媒体广播电视也纳入调解仲裁对象。最近我们在考虑对复制、传送媒体报道的Web文件和博客（blog）等进行调解仲裁。也在想办法帮助申请期限已过，但因媒体纠纷在网上持续发生而受困扰的申请人。我们希望能够通过我们的制度来解决这些新媒体带来的问题。
　　许：这次来参加会议的瑞典、挪威、爱沙尼亚、奥地利等欧洲各国、以色列等中东国家，还有巴基斯坦、印度尼西亚等国都有自律性质的新闻投诉委员会（Press Council），其运作模式都有相似性，以前往往以英国的PCC为代表。但英国《世界新闻报》事件后，PCC被责为“无牙老虎”而在不久前解散，筹建新的机构。韩国的言论仲裁委员会和它们不同，很独特，也受到社会各方及媒体的认可和欢迎。您觉得韩国媒体仲裁制度成功的经验是什么？
　　朴：英国的自律制度非常理想，但是有几个短处：一是作为一个自律性媒体行业协会，它不能强制所有媒体加入；二是自律机构的决定没有强制性；三是该机构运行的财源来自媒体，但是媒体很多情况下会回避缴费。
　　相比之下，韩国的媒体仲裁制度有以下四点优势：第一，法律明确规定了被侵权者可以申请调解和仲裁的对象媒体。委员会在设立初期仅限于处理传统媒体的新闻侵害，但现在我们将网络媒体和搜索引擎、IPTV等新媒体也纳入进来，实际包括了全部媒体。第二，对于调解和仲裁的当事媒体，我们有强制其参与的法律根据，因此如果接到我们的传票，相关媒体就会出席参与调解仲裁。根据法律规定，申请人如果两次不参加审理，就当作取消调解仲裁申请，也就是说会被当作接受了申请人的请求。第三，如果事件内容非常明确的话，就算当事人不参加调解仲裁，委员会在审议了申请内容之后，可以自行决定驳回，或者做出调解决定。如果当事人对此提出异议，就直接把案件转到法院诉讼。第四，言论仲裁委员会的运行经费来自韩国“放送通讯基金”，这个基金主要是从广告费中提取相应费用而构成的。因此我们委员会有独立活动的财政基础。综上所述，言论仲裁委员会的活动，于法有据，财源稳定，因此多年来运转顺利，也深获社会各方包括媒体方的好评。
　　许：目前言论仲裁委员会的基本架构如何？
　　朴：目前委员会有86位委员，包括一名委员长（由文化观光部任命）和两名副委员长。委员会下设18个仲裁庭，其中8个设在首尔，10个设在釜山、大邱、大田市京畿道、江原道和济州岛等大城市和省会城市。每个仲裁法庭有5名仲裁委员，其中包括现役的法官、律师，有十年以上经验的前记者、传媒界杰出人士，还有文化界的知名人士，比如您在会议期间见到的那位诗人。每个仲裁法庭的主任专员由委员会的主席任命，只有在职的法官或律师有资格担任主任委员。委员会还设有秘书处，负责支持委员会的运行。秘书处由秘书长负责，下设三个部门：听证部、教育部和运营部。主要任务包括：安抚受害方，提出救济方法，进行有关言论仲裁制度的研究和出版，为委员会和言论仲裁制度做推广和教育，组织内部研讨会和公共论坛。
　　许：你们虽然叫仲裁委员会，但实际工作主要包括调解和仲裁两大类，而且调解案例远多于仲裁案例，那么两者的差别是什么？
　　朴：是的，我们的工作主要包括调解和仲裁两项。其中调解案例远远多于仲裁案例。调解（conciliation）是由仲裁庭帮助冲突双方达成一致的纠纷处理方式。无论是受侵害的一方，还是媒体方、网络新闻服务业务经营者或互联网多媒体广播经营者（以下简称“媒体”），都可以启动调解程序。仲裁则是由仲裁庭作为第三方做出具有法律效应的强制性的终审裁定来处理纠纷。因此，受侵害方和相关媒体必须提交一份书面协议，承诺履行仲裁决定。仲裁判决与司法判决具有同等效力。如果媒体违背仲裁判决，投诉人可以状告媒体，请求执行仲裁判决。
　　许：进行调解和仲裁一般有什么样的程序？
　　朴：裁决的程序包括四个步骤：共同提出仲裁协议——填写仲裁申请——进行仲裁——发出仲裁决定。首先是填写调解申请。从侵权报道发生之日起3个月内都可以提出调解申请，但如果超过6个月，仲裁委员会就不予受理。其次，调解程序会在申请提出14天内召开，除非委员会决定终止调解。如果委员会决定终止调解，也必须在21天内完成。
　　一般有三种情况：一是投诉方与媒体双方达成协议，调解完成。如果双方达成协议，则与司法判决有同等效用。如果媒体违反协议，被侵害方可以提请法律诉讼，以执行协议。二是终止调解。如果双方经过调解程序后不能达成协议，委员会就可能终止调解，因为这既能考虑争议双方的利益及相关条件，又不与调解诉求的目的相违背。终止调解的决定应在申请表递交后21天之内做出。如果投诉人或媒体方在7天内不驳回交付给他们的仲裁调解判决正本，则调解裁决与司法调解同样有效。如果两方中的任何一方进行申诉，则调解仲裁判决不生效，而且与此同时，该申诉被认为等同于司法起诉。司法审理开始之后，投诉人和媒体就被分别认定为原告和被告。三是做出调解失败的决定。如果该案不合适或不能被调解，委员会会做出调解失败的决定。
　　委员会也可能驳回投诉。如果认定投诉人没有适当的理由伸张其更正新闻报道的权利，或者如果被要求的回应被发现既不真实又不准确，或者如果发现投诉者将向委员会的投诉用于商业目的，委员会可以驳回其诉讼。如果投诉超过法定有效期，委员会可以拒绝受理。
　　许：委员会一般会接受哪几种申请呢？有时效限制吗？
　　朴：委员会接受所有对广播电视、报纸、期刊杂志、包括网络新闻服务和互联网多媒体广播电视机构错误报道的调解和仲裁。被申请的原因主要有以下几类：
　　1.报道仅反映一方的观点；
　　2.报道虚构事实；
　　3.报道夸大事实；
　　4.报道强调某些而非全部事实，从而故意制造偏向性观点；
　　5.报道因为使用了与受质疑的文章不相关的图片而造成侵害；
　　6.报道未经原作者允许而歪曲事实，反映了与之不同的意图；
　　7.报道错误报告了某人或某地的名称或统计数据；
　　8.报道制造对任何犯罪嫌疑人的犯罪怀疑，或将调查之后被免除嫌疑的人报道为罪犯；
　　9.报道未经许可或没有正当理由地使用个人的肖像，声音，隐私，或姓名。
　　申请有时效限制。一般是在发现相关新闻报道3个月之内，或者是该新闻报道出现6个月之内。
　　许：谁可以申请进行调解或仲裁？
　　朴：不仅个人可以申请，而且一般机构、私营企业、省级政府等都可以因其受到的新闻报道侵害申请调解或仲裁。申请方可以请代理参与调解或仲裁，代理者需要出示证明其法定代理权的文件或律师函。2013年我们共处理了2433件申请，其中个人申请1395件，占57.3％，组织机构申请255件，占10.5％，各省政府及公共机构申请188件，占7.7％，中央政府申请36件，占1.5％，其他申请559例，占23.0％（见图 本期第91页）。
　　
　　许：具体过程如何？
　　朴：首先是申请。投诉方可以亲赴委员会秘书处面见案件管理员，进行口头汇报，填写申请表；也可以在我们的网站下载申请表格，通过电子邮件发送给我们（counsel@pac.or.kr）；还可以访问“PAC眼网”（PAC Eye-net）系统，填写电子表格，要求调解和仲裁（http://people.pac.or.kr）。
　　其次是调解和仲裁审理。在接到申请的14天之内，该委员会将发出传票，说明相关委员会的审理日期和地点。申请双方人应按照传票规定的日期出现在相应的仲裁庭。如前所述，如果申请人两次缺席，就被认定撤销了调解申请。如果被申请媒体缺席两次，就被认为双方已经达成了协议。如果媒体拒不履行责任，那么申请人可以向法院申请强制执行。
　　第三，所有程序都不公开进行，只有仲裁委员、案件经理、投诉者，以及本申请的媒体被允许参加。如果需要证人，经委员允许可以出席或进行相关方听证。
　　第四，调查的目标是全面把握争议中的不同论点，并通过公正的调解和仲裁来得出结论。因此，相关方积极的意见陈述和确凿的事实，是PAC作出公正判决的重要来源。申请者、利害关系人及证人，在审理中可以进行书面或口头陈述。申请人可以提供一个与新闻报道所涉问题相关的情况声明。为了达成友好和解，仲裁庭可以进行事实调查或证据收集。整个审理过程免费进行，但如果投诉方要求委员会收集证据，则会收取相关费用。
　　许：一般调解和仲裁有哪几种结果呢？
　　朴：解决方式主要有以下四种类型：
　　一是要求更正报道。申请方如果由于部分或完全虚假的报道而受到侵害，可以要求新闻发布者更正。申请方负责证明原先的报道包含虚假事实，而媒体有责任证明其报道的真实性。例如，《大韩时报》曾发表题为“政府禁令销售含有阿拉尔成分的苹果和葡萄柚”。但事实是政府禁止了含阿拉尔的“农药”。《大韩时报》对这一错误深感遗憾。标题应该改为“政府禁令销售含阿拉尔的农药”。
　　二是要求对报道的回应。申请人可以要求媒体对先前的文章进行回应性报道，但不要求对立性回应以证明原报道的虚假。例如韩国的8点新闻曾报道说“80％的牙医有欺诈性索赔”。针对这一报告，韩国牙科协会发表声明，认为报道将所调查的30家牙医诊所中的对健康保险的欺诈行为概化为所有牙医诊所的行为是不恰当的，因此要求进行回应性报道。
　　三是要求一个后续的追踪报道。如果一个人被报道有犯罪嫌疑，或者被报道成罪犯的人经法庭调查后已被清除嫌疑，那么他（她）可以要求媒体进行追踪报道，以还其清白。追踪报道请求只有当申请人被证明是无辜或无罪时才能进行。追踪报道也只允许在申请人的嫌疑案结束三个月内进行。例如，曾有关于某人酒驾被捕的报道，报纸头版标题为“某某边喝酒边开车”。但是他后来被无罪开释，因此要求媒体进行后续追踪报道。
　　四是要求对侵害进行赔偿。投诉者可以要求媒体因侵犯其人格权，包括肖像权、名誉权、隐私权或声音权等进行货币补偿，投诉者应明确声明索赔数额。
　　许：.除了调解和仲裁，委员会还有其他职责吗？
　　朴：有的。主要包括以下四项：
　　一是提出纠正建议。如果委员会通过审议发现，新闻报道的内容侵害了个人权利、公共利益或国家利益，它可以建议新闻出版方不要重复同样的错误。
　　二是审查选举报道。如果委员会通过审议发现，报纸、期刊杂志以及其他新闻传播机构关于选举的新闻内容和新闻传播不公平、不公正，它可以责令出版者在同家媒体上发表其书面道歉、言论仲裁委员会的警示通知，或报道更正。
　　三是为由新闻报道造成的侵害提供咨询。委员会提供关于如何修复报纸、广播、杂志、网络报纸、网络新闻服务和互联网多媒体新闻报道损害的咨询服务。受新闻媒体侵害的个人可以通过访问委员会、电话咨询或网络在线咨询等方式，免费获得咨询服务。
　　四是教育。委员会专门开展对新闻报道侵害的预防性教育。新闻报道造成的损害深远而迅速，也难以恢复。因此，建立一种预防机制是至关重要的。委员会运行一个教育团队，根据要求对新闻机构、企业、大学等提供教育课程。委员会提供一种被称为ADR的教育。ADR全称是替代性纠纷解决，是指不同于司法的解决纠纷的程序。典型的ADR程序包括调解、仲裁等事项。目前言论仲裁委员会是韩国最好的ADR组织，拥有30年的关于调解和仲裁的专业知识，将ADR教育项目作为预防和解决各种争端的重要手段。
　　许：目前PAC处理的调解与仲裁案的数量趋势如何，接受调解和仲裁的投诉方及媒体方的反应如何？
　　朴：30多年来，PAC受理的案件逐年上升，可参见下图。2014年沉船事件发生后，我们一下子受理了6000件申请，呈井喷式发展。虽然比较辛苦，但也反映出社会各方及媒体对我们的认可（见图　本期第93页）。
　　许：最后，您觉得韩国的言论仲裁制对中国有什么启示吗？
　　朴：网络的扩散带来媒体的暴增，媒体间的竞争越来越厉害，副作用也在发生。这样的情况中国也应该是一样的。由于媒体报道侵害个人的人权，而没有能够解决媒体纠纷的有效手段，那么人们的不满会越来越大。我想韩国的言论仲裁委员会免费、迅速、简便的提供纠纷解决服务，就是能够在这一点上帮助人们。
　　如前所述，委员会建构了强制性的媒体仲裁机制，因此可以有效地解决媒体纠纷。对媒体来说，仲裁委员会也并非不好的选择。比起去法院，接受委员会的调解和仲裁，在费用方面，时间方面更为经济有效。■
　　
　　许静/北京大学新闻与传播学院副教授。感谢韩国言论仲裁委员会韩慧渊女士的翻译及协调帮助。
　　
注释：
①魏永征、张咏华、林琳：《西方传媒的法制、管理和自律》第1页， 中国人民大学出版社2003年版
②徐寿松：《化干戈为玉帛——对建立新闻仲裁制度的理论探讨》，《新闻记者》2000年第6期；曹瑞林：《关于设立新闻仲裁委员会和新闻律师事务所之比较研究》，《新闻记者》2000年第9期