□曾茜
　　【本文提要】 本文分析了近年来互联网治理的变化：首先是国信办独立成为主要管理机构，在开展专项治理行动的同时辅以柔性治理策略，吸纳社会力量倡导自律行为；其次是开放中央级网站记者证的申请，形成互联网管理的差异化特征，试图复制传统媒体的舆论格局；第三是从制度上完善对于移动互联网的管理，在技术层面上制定规范。这些变化显示，互联网治理已经上升到维护国家安全的战略高度，政府力图通过网络信息传播秩序的有序化建设，维护国家安全和社会稳定。
　　【关键词】 互联网　国信办　监管　治理　
　　【中图分类号】 G206
　　2013年11月召开的第十八届三中全会审议并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中共中央总书记习近平就《决定》向全会所做的说明中，特别提到了互联网的管理体制问题：“从实践看，面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。……如何加强网络法制建设和舆论引导，确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定，已经成为摆在我们面前的现实突出问题。” ①从中可以看出，对于最高决策层而言，互联网的治理已不仅仅只是一个行业管理问题，而是上升到国家战略高度的维护国家安全问题。
　　本文着重梳理过去一段时间以来，尤其是新一届中央领导集体上任后，在新的施政理念影响下，互联网治理领域所发生的一些变化，并分析这种变化所蕴含的治理逻辑，以期对未来的治理思路有所启示。
　　
一、治理权力升级：国信办成为互联网主管机构
　　我国于1994年正式接入国际互联网，但是早期并没有设立专门机构对其进行监管，而是由多个部门协调共同管理，大致有三类：1.国家通信管理部门负责互联网行业管理，如工业和信息化部，负责对中国境内互联网域名、IP地址等互联网基础资源的管理；2.前置审批及专项内容主管部门，由国务院新闻办及国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局、国家食品药品监督管理局等部门对提供互联网信息服务的网站实行前置审批，②并由教育部、文化部等负责互联网专项内容的主管；3.公安部、国家安全局等国家执法部门负责互联网安全监督管理，依法查处打击各类网络违法犯罪活动。此外，如国家工商行政管理总局等也对互联网企业拥有管辖权。由于条块分割明显，多头管理导致权责不清，甚至出现部门之间互相争夺审批权的闹剧。
　　随着互联网的迅猛发展，我国开始重视对互联网的管理，互联网的监管职责逐渐集中到国新办：2010年在原来国新办五局（即网络局，负责组织协商网上新闻工作，指导新闻网站的规划和建设）的基础上，再增设一个负责网络的九局，主要“承担网络文化建设和管理的有关指导、协调和督促等工作”。③具体来说，五局主要侧重新闻网站的管理，负责监管网上的新闻报道，而九局则侧重于社交媒体及博客、论坛等用户生产内容（UGC）的把关。④九局的设立，进一步强化了国新办对互联网的监管权力。
　　2011年5月国家互联网信息办公室（以下简称国信办）成立，成为互联网的主管部门，标志着互联网的监管朝专门化的方向迈进。但国信办成立初期并不另设新的机构，只是在国新办加挂国信办的牌子。
　　直至2013年4月，国信办与国新办正式分家，成为互联网的主要监管机构，同时行政级别升为正部级，与国新办、中宣部同级。
　　根据国信办官方网站的介绍，国信办作为互联网的主管部门，首要职责是作为互联网管理的总体协调机构，“落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设”，⑤并且继续承担国新办的原有职能即前置审批和互联网内容管理。除此之外，还将作为指导者参与国务院各部门对于互联网的管理。国信办成为互联网管理的单一机构之后，职责范围和行政权力均有所扩大与提升，特别是国信办级别升至正部级，显示未来互联网的管理权力将进一步集中，除了有望改变之前互联网管理体制存在的“多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高”等问题之外，更是预示着互联网治理将成为未来中国社会管理体制的重要部分，并上升到维护国家安全的国家战略高度，从而凸显了互联网在国家及社会发展进程中的重要作用。
　　
二、刚柔相济：专项治理行动辅以柔性治理策略
　　在成为互联网管理的主要机构之后，国信办相继开展了一系列专项整治行动，但又同时采用了一些柔性治理策略，使当前的互联网治理呈现出刚柔相济的特征。
　　2013年初以来，国信办联合其他部门，连续部署并开展了一系列旨在规范互联网信息传播秩序的专项活动：
　　1月下旬起，国家互联网信息办指挥协调各地互联网信息内容主管部门，集中清理网上淫秽色情及低俗信息。
　　5月9日起，国信办部署开展为期两个月的规范互联网新闻信息传播秩序专项行动：“……重点整治新闻来源标注不规范、编发虚假失实报道、恶意篡改新闻标题、冒用新闻机构名义编发新闻等违规行为。”先后关闭了100多家未依法取得互联网新闻信息服务资质，冒用合法新闻机构名义非法“采访”，编发负面虚假信息敲诈勒索的网站。
　　6月27日起，国信办要求各大网站集中清理涉及公民个人隐私权和名誉权的三类信息。
　　8月起，公安部也介入到打击网络谣言行动中，“秦火火”、“立二拆四”等网络推手被行政拘留。网络大V薛蛮子因涉嫌嫖娼被拘。9月6日，最高法、最高检发布《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，由于其中规定“利用信息诽谤他人……同一诽谤信息被转发次数达到五百次以上”属于“情节严重”，引发坊间争议不断。
　　2014年，“扫黄打非·净网2014”行动也成效显著，包括新浪在内的多家涉黄互联网公司被处罚。
　　这一系列专项治理行动，表现出一种刚性治理特征。
　　与这种刚性专项治理行动相对照的是，国信办及其领导加强了与互联网业内人士的交流，表现出积极开放的态度：2013年8月10日国信办主任鲁炜出席了在北京央视新址举行的网络名人社会责任论坛，与十多位网络名人座谈交流，并在会上对网络名人提出了“六点希望”和“七条底线”；⑥10月30日，鲁炜及任贤良等国信办领导出席在郑州召开的第13届中国网络媒体论坛，两人分别做了开幕演讲及闭幕致辞；12月1至2日，国信办组织了国内知名网站的负责人赴西昌观看“嫦娥三号”发射过程。12月2日，潘石屹在微博上透露，国信办邀请包括自己在内的一批网络大V去参观国家博物馆。⑦通过论坛、聚会等方式，由互联网最高管理部门的领导直接与网友交流，让网友的意见得以充分传播，⑧并以倡议的形式给网友提要求，国信办的这一系列举动被视为一种温和的“柔性治理”方式。
　　专项治理行动是一种针对现存问题而采取的临时治理举措，是国家权力机关监管互联网的常用手段，但更多地被视为“运动式治理”，⑨即由国家权力强制介入，并由社会舆论积极配合的间歇性治理模式。因此，“专项治理行动的开展体现为一种国家的权力实践”，⑩其治理的有效性更多地依赖于治理机关的权威地位，实际是一种“强制权力的超常规运作”。[11]国信办的柔性治理方式则刻意凸显了国家权力机关对于互联网言论空间的重视，无论是互联网企业家，还是网络大V，作为由互联网技术所催生的新兴社会力量，通过技术赋权获得了参与公共事务管理的能力。国信办对这一新兴社会力量所展现的开放和包容心态，一方面既是对互联网公共领域的重视，另一方面也是在试图淡化权力机关的强制色彩，并以引导和倡议等协商方式推行网民自律，在一定程度上将社会力量吸纳到现行的互联网监管制度中，展现了由国家强制监管向社会公共治理转化的可能。
　　
三、监管差异：体制内网站的特权和体制外网站的突破
　　2012年8月有媒体报道，国家新闻出版总署的官方网站即“中国记者网”（http://press.gapp.gov.cn/）已经开放部分网站的记者证申请，但仅限于中央级媒体网站，包括新华网、人民网、中国经济网、中国日报网、中国国际广播电视网络台、中国网络电视台等在内，[12]这表明互联网监管出现了差异化管理，即体制内网站拥有更多特权。
　　2010年2月，新闻出版总署新闻报刊司官员曾表示，不仅商业网站工作人员不能申办记者证，即使是传统新闻单位创办的网站，其工作人员也只能依托其新闻单位来申办记者证。但2012年8月“中国记者网”的记者证申请公示显示，上述中央级媒体网站的记者证所登记的身份均为网站记者，而非其所依托的新闻单位记者。
　　不过，随着互联网及其技术的迅猛发展，以及越来越多的传统媒体从业人员进入互联网媒体，体制外的网站更依赖于技术来实现新闻采访权的突破，以主动进取的方式打破体制内网站的特权。
　　第一种突破是利用UGC形式来实现。在Web2.0时代，博客、论坛等由用户提供信息的平台成为新闻从业人员发布信息的主要渠道，实际上为商业门户网站提供了大量的原创新闻内容，而微博的出现，使得UGC被商业门户网站视为突破新闻采访权的主要手段，尤其是在一些重大突发事件中，微博网站通过组织网友观察团等方式，变相从事新闻采访。例如2011年7月23日，温州动车事故之后，腾讯微博即组织了一批包括传统媒体记者在内的腾讯微博网友赴现场考察，在事故现场用微博进行多方位报道，实际上已经突破了商业网站不能从事新闻采访的限制。[13]第二种突破实际上是一种“打擦边球”的方式。例如，定位为“财经新闻资讯必读网站”的财新网，在2013年前后悄然出现了署名“财新网记者”的内容，但多以“资讯”而非“新闻”的名义出现，以求避开《互联网新闻信息服务管理规定》。
　　由此可见，即使有严格的法规限制网站从事新闻采访，但互联网的发展却使得在技术上突破限制变得更为简单和可能。从长远来看，包括商业网站在内的互联网媒体获得采访权是大势所趋。新闻出版总署向中央级媒体网站开放记者证申请，实际上已经代表了在一定程度上对网络媒体的认可。
　　而从监管的效果来看，在开放网站新闻采访权等问题上，为中央级媒体网站赋予特权，实际上也是对体制内媒体的一种保护：从2005年10月至今，国新办先后公布了6批可供网站转载新闻的新闻单位名单，[14]即要求所有网站在转载新闻时，只能转载这6批名单里的新闻单位所刊载的新闻信息，而这些新闻单位主要是中央新闻单位及部委、省市等各级直属新闻机构，而那些市场化程度较高的新闻单位则不在名单内。
　　由于互联网已经成为当前信息传播的主要渠道，因此，网站能否获得新闻采访权（获得记者证），以及传统新闻单位的内容能否通过网站得到传播，直接影响到这些网站或者媒体能否在互联网上获得影响力。因此，目前这种互联网的监管差异更多是作为一种保护性的措施，便于扩大中央级媒体网站的影响力，延续由传统媒体所建立和巩固的信息传播秩序，从而复制传统媒体时代的舆论格局，以便在未来的网络舆论中占据主动地位。但其效果值得存疑。
　　
四、完善制度：强化移动互联网的监管
　　2012年6月7日，国家互联网信息办公室与当时的工信部发出通知，就《互联网信息服务管理办法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《修订草案》）向社会各界征求意见。与2000年的《互联网信息服务管理办法》相比，《修订草案》有三个变化比较引人注意：一是明确论坛、博客、微博等的许可审批，并用更为广义的“提供由互联网用户向公众发布信息的服务”（即UGC）来加以概括，实际上是把微信等都纳入许可审批的范围；二是强化互联网服务商的安全管理责任及记录留存责任；三是实名制，“提供由互联网用户向公众发布信息服务的互联网信息服务提供者，应当要求用户用真实身份信息注册”。[15]虽然此《修订草案》仍在征求意见阶段，并没有正式出台，但其中的一些监管思路已经在后来的立法中有所体现：
　　2012年12月31日，全国人大常委会出台《关于加强网络信息保护的决定》，其中第六条规定：“网络服务提供者为用户办理网站接入服务办理固定电话、移动电话等入网手续或者为用户提供信息发布服务应当在与用户签订协议或者确认提供服务时要求用户提供真实身份信息。” [16]这实际上是一种有限度的网络实名制，即允许前台匿名，后台强制实名。而2013年3月28日，国务院办公厅发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，也提出2014年需要完成包括出台并实施网络实名登记制度在内的共28项任务。
　　可见，针对以用户提供内容（UGC）为主的互联网媒体，目前的监管思路有三：一是采取行政许可审批制度；二是采用实名制；三是强化互联网接入及信息服务提供者（ISP和ICP）的监管责任。
　　这三种思路也同时应用于移动互联网的监管：2013年11月1日，《关于加强移动智能终端进网管理的通知》正式执行，通过对提供APP的第三方平台备案等管理，加强对个人信息安全和合法权益的保护；《网络文化经营单位内容自审管理办法》12月1日施行，试行移动游戏的内容自审，由政府部门承担的网络文化产品内容审核和管理责任将更多地交由企业承担。
　　此外，就移动互联网来说，与技术有关的监管政策正在陆续制定之中，除了前述《关于加强移动智能终端进网管理的通知》之外，国家互联网应急中心正在制定的《移动互联网恶意程序黑名单规范》和《移动互联网应用自律白名单规范》也将于近期出台。
　　而根据此前在监管UGC方面积累的经验，可以看出在未来的移动互联网时代，技术必然成为影响互联网监管的重要因素。因此，当前针对移动互联网所出台的监管政策或者技术规范，都表现出一种防范性的特征，更重视通过制度的完善来实现对于移动互联网的有序监管。由此可见，面对正在迅速发展的移动互联网，无论是沿用针对UGC的监管思路，还是从技术层面去制定相应的标准，最终目的依然在于规范互联网的信息传播秩序，实现有序监管。
　　
结语：讨论与建议
　　综上所述，近年来，我国的互联网治理呈现出权力强化与制度建设并重的特征：
　　首先是互联网监管机构权力职责的扩大和行政级别的提升，即国信办以政策协调者的角色集中统揽了此前由国务院各部门共同拥有的监管权力，成为最高级别的互联网监管主体。这种强化监管权力的设计，是把实现互联网信息传播的有序监管作为主要目标，从而确保正确的舆论引导，维护国家安全和社会稳定。
　　其次，国信办通过推行一系列的专项治理行动及采用柔性治理方式，借助媒体的公开报道，使互联网监管从隐秘转向公开，并努力走上制度化建设的轨道。但在原有的监管惯性影响之下，却不可避免地陷入一定的制度困境。如在现行监管制度下，不仅体制内网站公开获得特权，体制外网站也在变相突破原有的规则而不受惩罚，甚至出现将特权和突破合法化的趋势。当下的互联网监管制度仍在完善之中，实践却开始否定制度，显示未来一段时间内的互联网监管可能存在较大的反复和变数。
　　第三，由于当下的互联网监管在实践中陷入一定的制度困境，从而为新兴移动互联网的监管带来了更大的挑战。除了沿袭此前的思路将移动互联网纳入媒体监管的范畴，并继续通过对互联网服务商和用户的监管来完善监管制度之外，还利用技术的特性来制定防范型的制度，而后者更有可能对未来的移动互联网行业形成决定性的影响因素。
　　因此，所谓的权力强化和制度建设可以归结为一点，即2012年以来，我国的互联网管理本质上是一种更为强化的防控型信息管理制度，并带有强烈的政府主导色彩。互联网网站、互联网用户通常是被动型的监管对象，在整个互联网监管体系中没有获得平等的参与权。即使在突破新闻采访权时，商业性门户网站通过技术赋权争取了一定的博弈能力，但相对强势的监管部门来说，这种博弈作为一种“打擦边球”行为，随时有可能因为处于罪法与非罪的边缘而“被纠错”——主导权仍然在监管部门手里。
　　互联网作为一种信息传播技术，在改变信息传播模式的同时，也为信息传播的控制带来了极大的挑战，特别是互联网的去中心化信息传输架构，本质上就是一种对于信息控制的反抗。[17]因此，对于向来实施严格信息管理的中国，这种挑战显得更为复杂：一方面，当前的互联网监管政策表明，“国家将网络视为新媒体，或者将网络媒体化，这样就可以将控制大众媒体的制度延伸到网络”；[18]另一方面，由于国内的主流新闻网站如新浪、搜狐、网易、腾讯等都属于上市公司，不再像传统媒体那样由党和政府完全拥有所有权，因此，要在无法控制网站所有权的基础上实现对互联网信息传播的控制，复制或者沿袭针对传统媒体的监管方式，必然要面对许多未知的困难。
　　从中国社会的整体发展趋势来看，2012年以来，随着中央领导集体的换届，以及中央决策机构所发生的变化，如2014年成立中央国家安全委员会及中央全面深化改革领导小组等，可以预见未来中国政治、经济及社会的改革将进入一个新的阶段。而互联网作为新兴的信息传播科技，也将对未来的社会变革有重要影响。有鉴于此，在总结此前互联网的监管经验并结合中国社会发展的实际来看，未来的互联网监管或许可以从以下两个方面做进一步的努力：
　　第一，在制度建设上，将完善法治建设作为实现互联网有效监管的首要和根本目标。目前我国在互联网监管方面基本以行政法规和部门规章为主，立法方面仅有两个法律文件，即2000年颁布的《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》和《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》，总体来说尚未形成完善的法律制度。互联网治理要实现法治化，不仅要建立一套具有可操作性的，既能保护公民合法权益，又能保持社会传播秩序的法律，还要在具体的监管实践中遵循并贯彻法治化的思维，在区分权力与权利、平衡权利与义务的基础上实现互联网领域的真正法治。
　　第二，在管理机制上，实现从“监管”到“治理”的转变。近年来，随着政治体制改革的深入，中国共产党正在经历从革命党向执政党的转型，原先由政府部门主导的行政管理体制也在积极探索现代法治框架下的公共治理模式。互联网的飞速发展，一方面壮大了新媒体行业，如腾讯、百度等国内互联网公司的市值目前已经进入全球前10名；另一方面也深刻地改变了中国社会的舆论结构和社会心理。由于技术赋权，网民积极参与公共事务，促进了公民社会的成长，从而使互联网公司及网民都获得了一定的博弈能力。因此，为互联网企业和公众赋予更多的平等参与、协调机会，推动以政府为主导的监管转向政府、互联网企业、公众（网民）等三方共同参与的治理，将更有利于互联网的发展及中国社会的改革与进步。■
　　
注释：
①《习近平谈关于加快完善互联网管理领导体制》，原载于人民网，转引自国信办网站http://www.scio.gov.cn/zhzc/8/5/Document/1351039/1351039.htm
②前置审批包括许可证制度和备案制度。依据2000年颁布的《互联网信息服务管理办法》，中国对经营性互联网信息服务实行许可制度，对非经营性互联网信息服务实行备案制度。
③见国新办网站：http://www.scio.gov.cn/xwbjs/
④Jonathan Ansfield：China Starts New Bureau to Police Web Traffic，来自2010年4月17日《纽约时报》网站：http://www.nytimes.com/2010/04/17/world/asia/17chinaweb.html?_r=0
⑤见国信办网站：http://www.scio.gov.cn/xwbjs/xwbjs/Document/306817/306817.htm
⑥《微博“大V”与官员探讨坚守底线——网管释放由堵到疏信号》，《人民日报·海外版》，转引自国信办网站http://www.scio.gov.cn/zhzc/8/5/Document/1343764/1343764.htm⑦ 见新浪微博@潘石屹2013年12月2日内容。
⑧网络名人论坛讨论的内容被新华网、央视网等媒体广泛报道。而此后央视《新闻联播》也播出了微博大Ｖ潘石屹谈网络名人责任。来自2013年8月16日人民网：http://media.people.com.cn/GB/22114/367849/index.html
⑨⑩[11]曹龙虎：《中国网络的运动式治理》，载《二十一世纪》，香港中文大学出版社2013年6月号，总第137期
[12]《新闻出版总署发放网站记者证》，载《全国新书目》2012年8月15日。
[13]笔者2013年7月在对腾讯微博编辑的访谈中了解到这一运作模式。
[14]目前为止总共有六批，直接下达给网站，为内部文件。
[15]《国家互联网信息办公室、工业和信息化部关于〈互联网信息服务管理办法（修订草案征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，来自国信办网站http://www.scio.gov.cn/zhzc/8/5/Document/1171933/1171933.htm。
[16]全国人大常委会《关于加强网络信息保护的决定》，来自国信办网站http://www.scio.gov.cn/zhzc/8/5/Document/1263651/1263651.htm。
[17]互联网的结构是按照“包交换”的方式连接的分布式网络。因此，在技术的层面上，互联网绝对不存在中央控制的问题，从而实现了一种去中心化的信息共享。
[18]杨国斌：《连线力：中国网民在行动》第57页，广西师范大学出版社2013年版
　　
　　作者系中山大学行政管理专业-公共传播管理方向博士生。感谢中山大学传播与设计学院张志安教授、中山大学全媒体研究院徐桂权博士在本文写作过程中提供的帮助。本文为中山大学“当代中国新闻业：变革与演进（1992—2012）”项目研究成果，项目号：17000-3165001。