□张文祥 周妍
　　【本文提要】 新闻信息是我国互联网信息管理的重要对象。从1994年接入互联网以来，我国就开始着手互联网信息管理行政立法，目前已形成一整套管理网络新闻的制度。本文对20年来形成的我国互联网新闻信息管理制度文本进行系统梳理，对互联网新闻归口管理、新闻登载的行政许可制、网络新闻采访权限制、网络视听新闻管理、新闻跟帖实名制等互联网新闻管理的重要问题分别进行了论述，并在推动互联网新闻管理法治化的视角下，对现有管理制度的合法性、有效性提出若干思考。
　　【关键词】 互联网新闻信息　政府管理　行政许可制　网络新闻采访权　实名制　
　　【中图分类号】 G210
　　从1994年接入互联网以来，新闻信息就是我国互联网信息管理的重要对象。经过20年探索，目前已形成一套复杂的互联网新闻信息管理制度。从制度文本看，我国总体上延续并移植前互联网时代对传统媒体新闻宣传工作的管理思路和做法来管理网络新闻信息，但网络新闻传播毕竟具有区别于传统媒体的新特征，互联网技术进步对管理制度不断提出新的挑战。我国对互联网新闻信息的行政立法，在管理分工、管理内容、制度架构等诸多方面均呈现出较明显的不确定性，政府行政立法随着互联网发展不断调整，带有较为浓重的“规制摸索”特征，很多做法还有待在政府主管部门确定的“推动互联网新闻管理法治化”目标视野下进一步改进和完善。
　　
一、政府主导下的互联网新闻行政立法与多头管理
　　我国互联网新闻信息管理制度体现为政府主导下的效力等级较低的行政部门立法，多部门齐抓共管则形成了“多头管理”模式，造成的规制重叠、规制冲突等弊端日益明显。
　　在互联网发展之初，政府对互联网的认识较为有限，管理重点为“计算机信息系统安全”、“维护公共秩序和社会稳定”，之后才涉及网络新闻信息的管理。
　　1995年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅就“加强电脑资讯网络国际联网管理”发出的一则通知，首次就互联网信息带来的便利和害处做出评估，为随后各类互联网管理措施的相继出台“定了调”。①
　　该阶段先后颁布的法规、规章有：《计算机信息系统安全保护条例》（1994年2月18日，国务院）、《关于对与国际联网的计算机信息系统进行备案工作的通知》（1996年1月29日，公安部）、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（1997年12月30日，公安部）、《利用互联网络开展对外宣传暂行规定》②（1997年3月，国务院新闻办公室、新闻出版总署）、《计算机信息系统国际联网保密管理规定》 （2000年1月1日，国家保密局）、《互联网出版管理暂行规定》③（2002年8月1日，新闻出版总署、信息产业部）、《互联网文化管理暂行规定》④（文化部）等。
　　该阶段立法对网络信息内容的要求逐渐变得具体清晰。公安部制定的部门规章《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》规定了九种信息“不得在互联网上制作、复制、发布、传播”，甚至“不准查阅”：
　　（一）煽动抗拒、破坏宪法和法律、行政法规实施的；（二）煽动颠覆国家政权，推翻社会主义制度的；（三）煽动分裂国家、破坏国家统一的；（四）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；（五）捏造或者歪曲事实，散布谣言，扰乱社会秩序的；（六）宣扬封建迷信、淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖，教唆犯罪的；（七）公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的；（八）损害国家机关信誉的；（九）其他违反宪法和法律、行政法规的。
　　这是互联网立法首次对互联网信息内容做出限制性规定。这九种“非法信息”简称为“九不准”或“禁载九条”，被之后出台的几乎所有互联网信息法规所继承，同样成为对网络新闻内容的规范要求，是互联网站登载新闻不得碰触的“红线”。
　　1996年8月23日，邮电部发布通告，规定网络服务商不得播发政治性新闻信息。当时互联网信息服务主管部门尚未明确。
　　1997年3月，中央外宣办（国务院新闻办公室）和新闻出版总署发布的《利用互联网络开展对外宣传暂行规定》，是中国政府对网络媒体管理的第一个规范性文件。该文件明确了“积极支持、促进发展、宏观指导、归口管理”的我国利用网络对外新闻宣传的基本方针，还决定国务院新闻办公室（以下简称“国新办”）为网络新闻宣传工作的主管部门，统筹协调新闻宣传进入国际互联网络的有关问题。之后的互联网新闻管理立法，也明确国新办为互联网新闻信息服务主管部门。信息产业部（现为工业和信息化部）、广电总局（为网络视听新闻节目的主管部门）、新闻出版总署（2013年3月，广电总局和新闻出版总署合并为国家新闻出版广电总局）、文化部、公安部等为协管部门。
　　2011年5月，国家互联网信息办公室（以下简称“国信办”）成立，该机构与国新办实行“一个机构两块牌子”，代替国新办行使互联网新闻信息服务管理职责，集中统一“负责网络新闻业务及其他相关业务的审批和日常监管”，整合我国互联网“政出多门”的多头管理体制，以实现互联网管理部门和权限的统一。
　　2012年6月向社会公开征求意见的《互联网信息服务管理办法》（修订草案征求意见稿）确认了这一新的制度设计。明确国信办为我国互联网信息内容主管部门，除了主管互联网新闻信息服务，还要求：“依照职责负责互联网信息内容管理，协调国务院电信主管部门、国务院公安部门及其他相关部门对互联网信息内容实施监督管理。” ⑤但“国务院其他有关部门在各自职责范围内对互联网信息服务实施管理”。⑥表明国信办并不会取代其他主管部门，成为唯一的互联网信息内容主管部门。新闻出版总署、广电总局、文化部等还对网络出版、网络视听节目、网络文化内容等行使行政主管职责。因此可以判断，未来还将继续维持互联网“多头管理”的格局。
　　我国互联网新闻管理部门的具体机构设置，国新办（国信办）下设的“五局”主要职能为“组织协调网上新闻工作，指导新闻网站的规划和建设，承担互联网新闻国际交流与合作有关工作”；2010年又增设“九局”（网络新闻协调局）负责“网络文化建设和管理的有关指导、协调和督促等工作”。⑦全国各省市党委宣传部门在外宣办同时挂网络管理办公室（简称“网管办”）牌子，作为互联网地方主管部门，对包括新闻信息在内的互联网内容实行“属地化管理”。
　　
二、互联网新闻管理的审批与行政许可制度
　　对网络新闻进行管理的主要手段为控制网络入口，以事前行政审批来管控市场准入。繁密的行政许可构成我国互联网新闻管理的主要特征。在《行政许可法》实施前，这种行政许可均缺乏上位法依据，表现为行政许可事项的行政机关自我授权和任意设立。《行政许可法》实施后，行政许可内容和具体管理措施经历了多次调整。
　　（一）对新闻宣传单位入网的审批制
　　1997年出台的《利用互联网络开展对外宣传暂行规定》明确，“可以入网”的“新闻宣传单位”限于“对外发行的新闻报刊和其他对外出版物（包括文字印刷品和音像品）”，非新闻报刊被排除在外。新闻宣传单位入网实行事前审批制，审批部门为国新办。上网传播的内容，必须“在中央对外宣传信息平台统一入网”，严禁“自行通过其他途径入网”，或“自行在国外入网”。
　　要求“统一入网”的做法显然不具有现实可行性。1998年，国新办和新闻出版总署又联合发布《关于利用国际互联网络开展对外新闻宣传的补充规定》，对《暂行规定》的要求做出调整：获准入网的各新闻宣传单位在“将信息链接到中国国际互联网络新闻中心”的同时，允许申请独立域名。⑧
　　网络新闻必须获得行政主管部门的审批并经两个部门备案，方可按照指定的入网渠道发布新闻信息。审批制成了此后我国网络新闻管理的基调。
　　（二）网站登载新闻的分类管理
　　2000年11月6日，国新办、信息产业部联合颁布部门规章《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），其管理对象为“从事登载新闻业务的网站”，不再限于体制内的“各新闻宣传单位”，商业网站也被纳入管理范围。针对不同管理对象实行“分类管理”，规定了不同的管理要求：
　　1.依行政级别限制设立新闻网站的资格。只允许三类新闻单位建立新闻网站，即①中央新闻单位、中央各部门新闻单位，②省级直属新闻单位，③省会城市直属新闻单位。省会城市以下的新闻单位不得独立建新闻网站。
　　2.新闻网站从事登载新闻业务，均需国新办审核批准。
　　3.非新闻单位建立的网站分两类区别对待。一类为综合性非新闻单位网站，另一类为非新闻单位建立的其他互联网站，前者只可登载中央新闻单位、中央国家机关各部门新闻单位和省级新闻单位三类新闻单位发布的新闻，省会城市直属新闻单位发布的新闻也被排除在可登载范围之外。后者则一概不允许从事登载新闻业务。但《暂行规定》并未明确两类网站的区分标准。
　　4.要求综合性非新闻单位网站与提供新闻来源的有关新闻单位签订登载新闻业务协议，并报省级新闻办备案。网站登载的新闻，应当注明新闻来源和日期。这是行政机关对行政相对人本不属于行政管理范围的民事行为的干预。
　　5.规定互联网站登载的新闻不得含有“九不准”内容。
　　6.“互联网站链接境外新闻网站，登载境外新闻媒体和互联网站发布的新闻”，必须另行报批。
　　《暂行规定》对新闻网站设立和从事登载新闻业务实行严格审批制。只允许省会城市以上新闻单位建立新闻网站，省会城市以下的新闻单位只能“挂靠”在中央或省级新闻单位新闻网站，建立自己的网页。按照该规定，像济南、青岛、宁波、深圳、大连等副省级城市都不可以建立自己的新闻网站，更别说其他地市了。这一规定并未严格执行。
　　（三）行政许可的强化与扩展
　　《暂行规定》出台后的几年中，互联网新技术不断出现，博客、微博等新应用推动网络信息传播的形式和内容发生巨大变化，《暂行规定》的诸多规定已过时或不具有可行性。2005年9月25日，国新办、信息产业部联合发布《互联网新闻信息服务管理规定》（以下简称《管理规定》），取代《暂行规定》成为迄今我国互联网新闻主管部门进行网络新闻管理的主要依据。
　　《管理规定》把监管对象确定为三类“互联网新闻信息服务单位”，对各自从事互联网新闻信息服务的资格实行不同的“准入条件”：对①“新闻单位设立的只登载本单位已刊登播发新闻的”（可简称为“新闻网页”），实行较为宽松的备案制⑨；对②“新闻单位设立的登载超出本单位已刊登播发新闻的”（可简称为“新闻网站”）和③“非新闻单位设立的提供转载新闻信息等时政类信息服务的”（可简称为“综合性商业网站”）两类主体，实行审批制，即需经作为主管部门的国新办审批，取得“互联网新闻信息服务许可证”。然后才可向电信主管部门，即工信部及各省级电信管理部门办理有关入网手续。
　　与互联网新闻管理相关的法规、规章还有：《互联网信息服务管理办法》（2000年9月25日，国务院）、《互联网电子公告服务管理规定》（2000年11月6日，信息产业部），以及对新闻类视听节目进行管理的《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》 （2004年10月11日，广电总局）、《互联网视听节目服务管理规定》（2008年1月31日，广电总局、信息产业部）、《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》（2009年3月31日，广电总局）等。据本文不完全统计，有关互联网信息服务的行政许可达18项、行政备案达8项，行政许可证有16项。从事互联网新闻信息服务还应取得其他行政主管部门颁发的许可证，如工信部的“经营性电子公告服务许可证”、广电总局的“信息网络传播视听节目许可证”、新闻出版总署的“互联网出版许可证”、文化部的“网络文化经营许可证”等（表1　表1见本期第40页）。
　　尽管政府对网络新闻管理的制度框架基本定型，但互联网技术仍在不断推进网络信息传播发生变化，政府管理网络新闻的制度还需不断调整。作为我国互联网信息传播管理领域各类部门立法的共同上位法，2012年6月向社会公开征求意见的行政法规《互联网信息服务管理办法（修订草案征求意见稿）》进一步细化了行政许可的范围，明确从事互联网新闻信息服务，提供由互联网用户向公众发布信息的服务，及提供互联网信息搜索服务，须经互联网信息内容主管部门许可，原由国务院2004年“决定”设定的互联网视听节目行政许可，经10年后在这个行政法规中得到确认。另设“提供由互联网用户向公众发布信息的服务”的许可取代原来的“电子公告服务许可”，将所有允许网民自由发言的互联网服务全部纳入其中，即无论是网上论坛（BBS）、文章跟帖，还是博客、微博，甚至像淘宝这样的购物平台，只要开设互动服务，允许用户向公众发布信息，均须获得相应主管部门的许可。尽管到目前该修订草案尚未被审议通过，但可以认为，不断强化的行政许可构成我国互联网信息内容管理的“主色调”。
　　
三、网站登载新闻与网络新闻采访权的限制
　　通过实行事前审查批准和颁发许可证的途径，政府把住了互联网新闻信息登载的市场准入关，保证只有少数达到要求的网站可登载新闻信息。为了有效把住互联网新闻信息的内容关，政府通过采取限制网站自行采编新闻信息的权利、划定“互联网新闻信息合法来源范围”等手段，控制互联网时代新闻信息的采编发布，确保互联网传播的新闻信息来自体制内的新闻媒体。网络时代趋于分散化的采集、传播信息的权利，在行政许可的制度框架下受到很大限制，以更好地实现政府管理的目标。
　　（一）网络新闻采访权的“笼统限制”
　　非新闻单位设立的网站是政府管理的重点。2000年11月施行的《暂行规定》不仅严格限制这类网站登载新闻的范围，还把省会城市及以下新闻单位发布的新闻排除在登载范围之外。同时规定“不得登载自行采写的新闻和其他来源的新闻”。这是部门立法首次对互联网站新闻采访权的限制作出规定。网站登载新闻从此成为行政许可的事项，获得政府许可才能从事采访新闻和登载新闻的活动，未获得许可从事此类行为将受到行政制裁。
　　因《暂行规定》未对“新闻”的概念作出界定，所以任何与新闻沾边的信息，非新闻单位设立的网站都不能自行采写和登载，只能做完全的“新闻转载者”。但从网站实际运行看，这一管控要求并不能被严格遵循。受到有效管理的主要是与舆论导向和意识形态安全相关的部分时政新闻登载业务。
　　（二）网络新闻采访权的“精确限制”
　　2005年9月取代《暂行规定》实施的《管理规定》仍然限制非新闻单位设立的网站的网络新闻采访权，并继续划定登载新闻的“合法稿源”。《管理规定》第16条第一款规定，获得“互联网新闻信息服务许可证”的新闻网站和综合性商业网站“转载新闻信息或者向公众发送时政类通讯信息，应当转载、发送中央新闻单位或者省、自治区、直辖市直属新闻单位发布的新闻信息，并应当注明新闻信息来源，不得歪曲原新闻信息的来源”。第二款规定，综合性商业网站“不得登载自行采编的新闻信息”。
　　这种划定“合法稿源”的做法与《暂行规定》一脉相承，即可供网站转载、发送的新闻信息仅限于中央、省级新闻单位发布的新闻。省会城市以下（包括省会城市）新闻单位发布的新闻不得予以转载和发送，但这一制度在实际运行中也并未被主管部门严格遵循，而是常常被突破。
　　与《暂行规定》不同的是，《管理规定》首次对网络传播的“新闻信息”做出了界定，明确在中国境内从事的互联网新闻信息服务，特指“时政类新闻信息”，即“有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论”。列举的范围广泛，既包括对上述范围新闻事件本身的事实报道，也包括对某一特定事实发表的意见和评论。但相较 《暂行规定》对“新闻”笼统的“全面覆盖式”的管理，毕竟留出“非时政类新闻信息”这样一块空间，综合性商业网站可以较为自由地进行采编、传播。但在现实中，“时政”与“非时政”的边界并不是清晰的，很难避免网站权利的模糊和政府管理的随意。2010年2月，新闻出版总署新闻报刊司负责人答记者问时说：“商业网站不是新闻单位，由于其没有合法采访和首发新闻的资质，经批准的也只有转发新闻的职能，没有自采新闻职能，因此这类网站一律不发放新闻记者证，目前，群众举报的所谓‘网络记者’都是非法的。” ⑩政府部门对网站和网民新闻采访权问题做出的答复与互联网新闻管理制度文本的规定具有一致性，但与互联网信息传播要求存在冲突。
　　
四、网络视听新闻信息的管理
　　互联网打破了传统媒体之间的界限，实现了媒介融合，网络信息不仅是文字、图片，还表现为声音和图像及其结合体。但在我国互联网“多头管理”的制度下，不同信息内容却分属不同政府部门管理。具体来说，国新办主要负责对图文类网络新闻信息的管理。而音视频的网络视听类新闻信息，主管部门则为广电总局。随着互联网技术的不断推进，视听类新闻信息开始成为网络新闻管理的重要对象。经过20年探索，我国形成了由国家广电总局主导的视听类新闻信息的政府管理制度。因规制对象同为互联网新闻信息，该制度与国新办主管的图文类新闻信息管理制度之间存在规制重叠和规制冲突现象。
　　广电总局先后出台的一系列互联网音视频内容管理的部门规章和规范性文件中，最重要的部门规章为现行有效的《互联网视听节目服务管理规定》（2008年1月31日）。按该规定，有资格从事互联网时政类视听新闻服务的共3类主体：（1）地（市）级以上广播电台、电视台；（2）中央新闻单位；（3）综合性商业网站。而国新办对互联网新闻信息服务设置的门槛比广电总局的要高。按照《互联网新闻信息服务管理规定》，有资格成为互联网新闻信息服务单位的新闻单位仅限于三种，即中央、省和省会城市直属新闻单位，地（市）级城市的新闻单位被排除在外。不能从事互联网新闻信息服务的地（市）级广电媒体、报刊媒体却可以合法地通过互联网首发、转载视听新闻节目（表2　表2见本期第43页）。造成这种现象的原因就是国新办和广电总局职能交叉，两部门分别制定部门规章存在规范不统一的问题。
　　在网络传播中应用很广泛的主持、访谈、报道类视听服务，不论其传播的是否为新闻内容，均以提供时政类视听新闻节目服务的标准要求行政许可，必须同时获得“广播电视节目制作经营许可证”和“互联网新闻信息服务许可证”。但这一要求不适用于广电媒体，主要针对的是报刊媒体（地市级以上）和综合性商业网站。按照该《管理规定》，地（市）级以上广电媒体才可以自办频道方式播放视听节目，但笔者随机上网检索发现，县级广播电视台网站也在播放时政类视听新闻节目，从事广播电台、电视台形态服务。[11]对于非新闻单位建立的综合性商业网站从事互联网视听节目服务，《互联网视听节目服务管理规定》限定应当为“国有独资或国有控股单位”。对互联网视听节目服务单位的资产性质进行限制，此举为国有广电媒体、报刊媒体进入网络音视频服务领域创造了绝佳条件。即使不能完全把民营资本排除在互联网视听节目服务市场之外，也会大大缩小综合性商业网站的发展空间。对综合性商业网站从事互联网视听节目特别是时政类视听新闻内容登载规定的模糊，也为政府主管部门限制从事该业务提供了自由裁量的便利条件。
　　而对Web2.0时代日益兴盛的用户生成内容（UGC）和网络聚合传播，该《管理规定》明确不准网民“个人上载自己采集、制作的时政类视听新闻节目”；网站和网民个人都“不得转播、链接、聚合、集成非法的广播电视频道、视听节目网站的节目”。这可以看作是新闻采访权限制在网络视听领域的适用和延伸。
　　对行政立法文本分析可看出，政府通过对互联网信息传播主体和传播内容的控制，目标是把网络新闻信息的传播主导权牢牢掌握在国有新闻媒体手中，做到传播渠道可控、传播内容可靠，使互联网成为能够体现主流价值观和正确舆论导向的信息平台。
　　
五、新闻跟帖与网络实名制
　　推行网络实名制是我国政府部门持续十余年的“制度冲动”。在实名制由不同政府部门分头推进逐渐过渡到作为制度的全面铺开过程中，不可避免会波及到网络新闻信息的登载。对新闻跟帖的实名制要求就是其中一例。
　　2010年5月2日，新华社一则《我国已初步建立互联网基础管理制度》报道中，国新办负责人在为十一届全国人大常委会组成人员做《关于中国互联网发展和管理》专题讲座时表示，我国加强对互联网基础资源、关键环节以及信息内容服务的监管。其中之一就是“积极探索网络实名制。在重点新闻网站和主要商业网站推行论坛版主实名制、取消新闻跟帖‘匿名发言’功能取得实效，网站电子公告服务用户身份认证工作正在探索之中”。[12]这是有关部门首次公开披露“在重点新闻网站和主要商业网站取消新闻跟帖‘匿名发言’功能”。据四川一家媒体随后调查发现，早在一年前，国新办就已向各网站下达内部通知：“要求各新闻网站取消现行的新闻稿件匿名跟帖或发帖功能，转而实施实名注册登录制度，即网民在新闻网站注册时必须填写真实姓名、身份证号码等信息，通过验证后方可登录跟帖或发帖，对新闻事件发表言论。” [13]此后，各主要新闻网站确实有所变化，网友需要登录才能发言，但并不需要提供真实姓名、身份证号码等信息和证明。
　　新闻跟帖实名制并无相应的规范依据。2012年6月，已施行12年的行政法规《互联网信息服务管理办法》启动修订程序。向社会公开征求意见的修订草案明确，新闻跟帖、论坛、博客、微博客等“由互联网用户向公众发布信息的服务”，用户必须“用真实身份信息注册”。该征求意见稿如付诸实施，将不仅为新闻跟帖实名制提供规范依据，同时意味着网络实名制的全面推行。
　　在这个行政法规的修订草案征求意见期间，2012年12月28日，全国人大常委会审议通过《关于加强网络信息保护的决定》，规定了一揽子的实名制：网站接入服务、电话入网、为网络用户提供信息发布服务，网络服务提供者应“要求用户提供真实身份信息”。尽管具体如何推行网络实名制还有待下位法进一步明确，但全面推行网络实名制已由最高立法机关制定依据，将对网络新闻传播产生深刻影响。
　　
六、对我国互联网新闻信息管理制度的讨论
　　如上分析可看出，我国互联网新闻信息管理制度体现为政府主导下的效力等级较低的行政部门立法，制度内容突出管理和控制取向，对网民权利保障不足；管理方法为强化审批和行政许可，从市场准入和内容两方面强化对互联网新闻信息生产和传播的控制；制度运行中由行政主管机关自由裁断，司法机关基本缺位，人治色彩较浓。尽管在2013年夏秋之交政府组织的一场以打击网络谣言为主的“净网”行动中，司法机关专门出台司法解释来量化网络诽谤入罪、网络言论构成寻衅滋事等罪的标准，[14]但归根结底司法机关是配合政府执法，而非发挥制约行政权力功能，仍属于行政主导下的“专项整治”。
　　我国政府管理互联网新闻信息的主要手段是行政审批，颁发行政许可证。与互联网新闻信息服务有关的行政许可有：互联网新闻信息服务许可证、广播电视节目制作经营许可证、信息网络传播视听节目许可证、经营性互联网信息服务许可证等。对应的主管部门分别为国新办、广电总局、工信部。其中，国新办的管理对象为互联网图文类新闻信息；广电总局的管理对象则为互联网视听类新闻信息；工信部则作为互联网行业主管部门，对互联网经营服务资格进行行政许可。作为网络信息安全主管部门，公安部门也会对互联网新闻信息服务进行内容管理。尽管互联网新闻信息实现图文和音视频兼容一体，但规制主体却依然按照管理传统媒体的思路实行多部门条块管理，导致每一个登载新闻信息的商业网站必须取得多个部门的行政许可，才有资格提供互联网新闻信息服务（表3　表3见本期第44页）。行政许可制的另一个功效是把本属于宪法权利的采集、传播新闻信息的权利，通过行政立法使之成为政府许可的事项。
　　（一）互联网新闻信息行政许可的合法性
　　审批制或称行政许可，历来是我国行政管理的重要手段，但是长期以来对设定审批制的权限并未明确。政府对互联网新闻信息进行规制之初，作出行政许可的依据是位阶最低的“红头文件”，即其他规范性文件。中央外宣办（国新办）和新闻出版总署发布的《利用互联网络开展对外宣传暂行规定》（1997年3月）首次确定了新闻宣传单位入网要报国新办审批，属于部门规章。国新办制定的规范性文件《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（2000年11月6日），首次对互联网站“网上从事登载新闻业务的资格”设定行政许可。该行政许可尽管有行政法规《互联网信息服务管理办法》（2005年9月25日）作为依据，但该行政许可的授权是很模糊的。[15] 视听类新闻信息行政许可也是始于“红头文件”，广电总局《关于加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目管理的通告》（1999年10月1日）首次明确“通过信息网络传播广播电影电视类节目”要书面申报并获得批准，并对内容作出了限制性规定。这项审批制也是由部门规章设定的。
　　2004年7月1日《行政许可法》颁布施行。《行政许可法》确定行政法规以下的部门规章、其他规范性文件不得设定行政许可，并对行政法规设定行政许可作出限制性规定。[16]为了避免实际大量存在的行政主管部门设定行政许可的现象，在《行政许可法》施行前两天，国务院颁布《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（2004年6月29日），对所属各部门的行政审批项目进行全面清理后，对500项“由法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留的行政审批项目予以保留并设定行政许可”。其中第372项为“互联网站从事登载新闻业务许可”，实施机关为“国务院新闻办和省级人民政府新闻办”；第304项为“网上传播视听节目许可证核发”，其中包括视听类新闻服务，实施机关为“广电总局”（表4　表4见本期第45页）。
　　将互联网新闻信息服务行政许可纳入“确需保留”，看起来解决了《行政许可法》实施后部门规章设定行政许可的合法性的问题。到目前为止，国新办、广电总局依据各自制定的部门规章《互联网新闻信息服务管理规定》（2005年9月25日）、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（2004年10月11日）、《互联网视听节目服务管理规定》（2008年1月31日），通过行政许可来管控互联网新闻信息的采集、传播都有上位法依据。
　　但按照《行政许可法》规定，国务院采用发布决定的方式设定行政许可后，应及时就该许可事项提请最高立法机关制定法律，或由国务院“自行制定行政法规”来作出规定。[17]但国务院从发布决定迄今已9年多，并未按照《行政许可法》规定，提请最高立法机关制定法律，而《互联网信息服务管理办法》（修订草案征求意见稿）尽管对互联网新闻信息服务的行政许可作了明确规定，[18]但该行政法规尚未完成修订，实施之日还不能确定。从“确需保留”到行政法规制定经历9年多时间，这无论如何不能算“及时”。即使《管理办法》获得修订实施，是否可以完全适应对互联网新闻活动实施行政许可的法治化要求，尚待观察。
　　（二）互联网新闻信息行政许可的有效性
　　新闻采访，即采集和访问，是人人都可以做的事情。国际公约规定人人皆有寻求、获取和传递各种信息和思想的自由。政府通过行政许可把采访权特许化为体制内媒体和人员享有的权利，在web2.0时代难以阻挡商业网站及其用户采编、报道新闻的冲动。如在薄熙来案庭审微博直播中，济南中院微博发布的庭审信息成了网络传播的主要内容。而按照《互联网新闻信息服务管理规定》，网站转载传统媒体之外的政府部门、司法机关网站和微博，超越了政府主管部门划定的“合法稿源”范围。[19]有关李某某涉嫌轮奸一案的新闻报道，一些商业网站的娱乐频道成为重要信息源。刑案报道并不属于娱乐新闻，而是属于商业网站无权采编的“时政类新闻”。现有规定不准网民上传时政类新闻信息，但网民采集、上传的UGC内容在网上无处不在，其中很多内容属于新闻消息或评论。管理制度跟不上互联网技术发展的步伐，政府织就的法网不可避免会被科技撕开口子，给互联网新闻信息自由传播带来空间。在互联网技术推动下，政府对新闻信息生产的控制变得越来越困难。在政府严格管控下，没有新闻采访权的商业网站仍然成为时政新闻的重要报道者。互联网时代的新闻报道者也同样是“有你有我”，而不是延续过去由传统媒体垄断新闻生产的格局。因此，与其把商业网站和网民排除在新闻传播之外，不如顺应网络传播趋势，把他们纳入新闻传播之内。适应十八届三中全会提出的要求，调整和推行新的合宪合法的互联网新闻信息管理制度已是势在必行。■
　　
注释：
①该通知是由新华社播发的，未看到通知全文。通知说，用好国际联网，对扩大国际资讯交流，推动经济建设和科技发展，具有重要意义。但由于管理措施薄弱，目前网络输入资讯混乱，一些淫秽色情等有害资讯传入国内，造成危害，因此，必须采取有效措施及时加以解决。
②该规定全文无法找到，也不能确定该规定出台具体时间。
③2012年12月19日，新闻出版总署草拟的部门规章《网络出版服务管理办法》（修订征求意见稿）发布，向社会公开征求意见。第60条明确，该管理办法施行后，《互联网出版管理暂行规定》将废止。
④2003年5月10日文化部令第27号发布，2004年7月1日文化部令第32号修订。该规定现已由2011年4月1日起施行的新《互联网文化管理暂行规定》替代。
⑤参见《互联网信息服务管理办法》（修订草案征求意见稿）第3条第1款
⑥参见《互联网信息服务管理办法》（修订草案征求意见稿）第3条第4款
⑦2013年11月16日访问于国务院新闻办网站，http://www.scio.gov.cn/xwbjs/jigou/index.htm.
⑧该补充规定承认“统一入网虽可增大网站的信息量，但网址单一，不利于查找；信息拥挤，容易形成瓶颈，影响信息传递速度。”从事网络“对外新闻宣传”，需①报国新办审批，②然后在新闻出版署备案，③再将“本单位网址、域名、电子邮件地址”报国新办备案。参见《利用因特网，国家有规定》，《中国广播电视学刊》1998年第11期
⑨这种只登载本新闻单位已报道内容的“电子报”、“电子电视台”式的互联网新闻信息服务单位（可简称为“新闻网页”），在现实中已越来越少见。为了赢得受众，应对竞争，其登载的新闻信息往往会不限于本新闻单位，已不能适用这种管理要求。
⑩参见《新闻记者证换发将结束　商业网站没有新闻采访权》，2013年12月16日访问于人民网，http://media.people.com.cn/GB/40606/10997717.html.
[11]笔者随机打开广东省大浦县广播电视台网页，大浦视频新闻、这里是客家、大浦卫生、民声热线等全部节目都可在线视听。2013年12月15日访问于大浦县广播电视台网站，http://www.gddbtv.com/index.aspx?lanmuid=65&sublanmuid=688&id=861.
[12]参见《我国已初步建立互联网基础管理制度》，2013年12月16日访问于新华网，http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-05/02/c_1269514.htm.
[13]参见《新闻跟帖“匿名发言”被取消》，《天府早报》2010年5月5日
[14]2013年9月9日，最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》明确：同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到5000次以上，或者被转发次数达到500次以上的，应当认定为刑法第246条第1款规定的“情节严重”，依法予以刑事处罚。
[15]《互联网信息服务管理办法》第5条规定：从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务，依照法律、行政法规以及国家有关规定须经有关主管部门审核同意的，在申请经营许可或者履行备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同意。该规定只是明确了新闻、出版等主管部门对相应的互联网信息服务进行“前置审批”，并不能理解为允许其设定行政许可。
[16]《行政许可法》第14条明确，对本法明确可设定行政许可的事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。第16条：行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。第17条：其他规范性文件一律不得设定行政许可。
[17]参见《行政许可法》第14条
[18]该修订草案征求意见稿把互联网新闻信息服务行政许可扩为三类，明确 “从事互联网新闻信息服务，提供由互联网用户向公众发布信息的服务，及提供互联网信息搜索服务，须经互联网信息内容主管部门（应为国家互联网信息办公室）许可”。另外，从事视听节目（应包括互联网视听类新闻节目）的互联网信息服务，须经有关主管部门（应为广电总局）许可，许可结果报国家互联网信息内容主管部门（应为国家互联网信息办公室）备案。互联网新闻信息服务行政许可事实上扩为4类。
[19]张文祥：《双重视角下的薄熙来案庭审微博直播考察》，《新闻记者》2013年第10期
　　
　　作者张文祥系山东大学（威海）文化传播学院副教授，周妍系山东大学（威海）文化传播学院博士后。本文是国家社科基金项目“中国大众媒介法体系化研究”成果之一，项目编号：12BXW017。