□袁光锋
　　【本文提要】在建构“住房制度改革”议题时，媒体普遍认同于“新自由主义”的意识形态，将住房制度改革自然化和去历史化。在“房价”议题上，党报倾向于将社会问题归因于地方政府而建构中央的权威，专业主义媒体主要是从新自由主义的立场反思房价问题背后的制度原因，而商业化的都市媒体则在民生话语的框架内建构房价议题，报道视角是消费者的和老百姓的，而非公民的。媒体生产了一种“无公众的公共性”。
　　【关键词】媒体　公共性　公共商议　住房改革　【中图分类号】 G210
　　　　
一、问题的提出
　　教育、医疗和住房被公众借用传统压迫的比喻而形象地称为“新三座大山”。这三个问题都是伴随着市场化改革而来，背后涉及到国家政策与公众利益的冲突、资源分配的不公、多种利益群体的博弈等问题。本文的研究案例为“住房”问题，这包含两个子议题，即1980年以来的住房制度改革以及2003年至今居高不下的房价问题。需要说明的是，目前的“高房价”和购房难问题并不仅仅是市场化改革所带来的，还与中国的“分税制”改革以及“土地财政”等有着紧密的关联。但在本研究中，我们将“上世纪80年代以来的住房改革”与“高房价”都视为广义上的“住房”议题。
　　“住房”议题的产生既有历史的缘故，也与中国的市场经济转型相关。新中国成立后至改革开放之前中国实行的是“福利分房制度”，“在房屋制度的运作过程中，完全排斥市场的作用，采取以供给制为核心，以实物分配为内容的运作机制。国家单方面出资承建住房，由政府通过单位，以实物的形式单向流通给职工。”但这一住房制度产生了越来越多的问题。上世纪80年代之后，在“市场经济”的新意识形态话语下，住房制度的改革被政府与知识界共同建构为往“住房市场化改革”的转变。1986年，国务院成立了“住房制度改革领导小组”。1988年2月“住房制度改革领导小组”印发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，要求依据各地的工作经验、经济承受能力等因素，逐步在各省会城市推进住房制度改革。1998 年7 月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，要求在做好房地产市场制度配套的基础上，鼓励发展房地产业，同时停止了住房的实物分配制度。自1999 年开始，我国房地产市场进入高速发展期。①
　　在住房市场化改革之后，房价一路上涨，虽然政府在2005年、2008年、2010年进行了三次调控，并多次出台关于房产的政策，但总体而言，“高房价”和“购房难”的问题并没有真正解决。原因在于，住房市场化与房地产市场背后涉及到中国税收制度、土地财政甚至经济发展等制度问题，以及中央政府与地方政府、地方政府与房地产商等利益关系。近年来，在媒体产业化、国家的民生话语等推动下，“住房问题”已经成为媒体上重要的话题之一，媒体在住房改革和房价议题上都扮演着重要的角色，这成为我们进行此研究的经验性材料。
　　根据西方社会责任新闻理论，媒体被视为应当扮演公共性的角色，即媒体不仅报道与公共利益有关的议题，还能够积极建构一种自由、平等的话语平台，推动公共议题的解决。但正如赵月枝所言，传媒的研究应该置于国家、市场与社会的权力关系中考察。②公共性的生产也并不仅仅是媒体的职业理念和技能所能够进行的，而是在媒体与国家、市场和社会的互动中被动态生产的。潘忠党指出，“传媒的公共性，体现于传媒的话语和话语实践，以及它们所赖以展开同时又隐含其中的国家与社会的关系，包括这种关系的现实存在和规范期许”。③“国家、市场、利益集团等等不同的权力都以不同的方式渗透到对媒介的争夺中”④，公共性的边界、公共议题的塑造方式、共识的达成等都在根本上受到国家与社会关系的影响。只有在动态的视角中，我们才能更为深刻地理解公共领域之本质。
　　媒体在将事件“公共议题化”并生产公共性的过程中面临着复杂的权力博弈，国家权力既可能对公共议题进行控制，但在某些议题上也为媒体的公共性生产提供了合法性；媒体对于商业利益的追逐既可能阻碍公共性的建构，但同时也可能是媒体生产公共性的动力。⑤除了国家权力与商业权力之外，媒介组织自身的新闻生产逻辑也会影响公共性的塑造及特征，比如媒体对于不同阶层的话语使用而造成的话语权不平等问题。尤其是在住房议题上，涉及到国家、公众、房地产商与媒体等利益主体，因此媒体公共性的生产呈现出复杂的状态。
　　基于研究的旨趣，本文所使用的研究方法为“文本分析”，但不拟进入微观层面的文本分析，而是在中观层面论述，将媒体与国家、市场、社会等宏观背景结合起来，关注国家、市场、社会与媒体建构之间的互动关系，并借此而探讨公共性的生产问题。所选取文本为：（一）党报：《人民日报》；（二）专业主义偏向的媒体：《南方周末》；（三）都市类媒体：《华西都市报》《扬子晚报》《都市快报》《大河报》等媒体。笔者搜索了1980年至今上述所选媒体关于“住房”议题的报道文本。在此需要说明的是，由于文章主要是中观层面的研究，再加上文章篇幅的问题，所以没有详细注明所分析的代表性新闻文本，而是进行了抽象的叙述。本文的研究问题为：（一）不同类型的媒体是如何建构“住房制度改革”议题的？（二）不同类型的媒体是如何呈现“房价”议题的？（三）媒体所建构的“公共性”是什么形态？
　　　　
二、“新自由主义”与“住房改革”的媒介呈现
　　从意识形态的角度而言，中国的社会转型是从阶级斗争和革命的意识形态转向现代化的新意识形态，“现代化”成为上世纪80年代之后人们认知世界的主导性框架，也是一种执政党建构自身合法性的话语体系。“中国特色的市场经济”的话语论述，表现了传统的社会主义与新的市场体制之间的政治融合。在现代化的话语体系中，“新自由主义”是其中之一种，这一意识形态强调市场经济的经济体制和放松政府管制的现实吁求，要求政府从全能型政府中积极转向“小政府”的角色。新自由主义的意识形态虽然也不断面对传统左派和“新左派”的话语挑战，但就知识精英和中产阶级而言，新自由主义具有很高的认同度。这一意识形态“崇尚自然化的市场、独尊工具理性、忽视公共利益、忽视国家权力的民主建设、削弱政府的公共职能等构成的理论倾向。”⑥上世纪80年代之前阶级斗争的历史记忆导致新自由主义在中国有着浪漫的想象，知识精英希望借此推进中国的民主改革。但有时对于“新自由主义”的无条件认同忽略了国家与新自由主义在某种程度上所具有的切合性以及公共利益的问题（在住房改革中，我们就可以看到作为新自由主义之一的“住房改革”与国家权力之间的紧密关系）。中国传媒经济功能和专业主义的释放主要来自于国家主导下的媒体产业化改革，因此传媒业虽然依然受到国家的管制，但也是“新自由主义”的意识形态的受益者。⑦另外，媒体从业者的中产属性以及准知识精英身份也在某种程度上导致这一群体对于新自由主义的认可。“新自由主义”已经成为媒体建构社会的框架之一。中国媒体的产业化改革日益以“一种被称为‘新自由主义’的意识形态为基本框架，建构传媒研究的话语体系，并以此常识化这种意识形态。”⑧这种工具化的“新自由主义”在很大程度上塑造了媒体的议题建构。在“住房制度改革”的媒介议题建构上，我们也发现了“新自由主义”的意识形态倾向。
　　“住房改革”是中国市场经济改革的一部分，上世纪90年代之后，中国的“住房改革”步伐迅速加快，媒体的报道也迅速增加。但在媒体的报道中，往往回避住房制度改革的历史背景，比如内需不足、经济不振和加入世贸组织等，而依据“新自由主义”的价值取向，对“住房改革”进行去历史化、去政治化和自然化的论述，将它建构为毋庸置疑的“正当性”。
　　具体而言，《人民日报》自上世纪80年代起就开始对“住房改革”进行议程设置，建构公众对于住房改革的新认知。1988年3月，国务院印发了国务院住房制度改革领导小组的《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》，要求各地区、各部门进行住房制度的改革。随后《人民日报》进行了多次报道，议题涉及到住房改革与观念的更新、住房改革与公众的利益、政策实施、各地区的住房改革经验等。这一时期《人民日报》对于住房改革的呈现是以国家话语为主导的，排除了任何可能的公共争议。但对于1998年正式开始的住房体制改革，《人民日报》并没有进行报道，仅在2000年之后做了为数很少的报道，主导性的话语是“住房改革要坚持市场化方向”。 ⑨
　　概而言之，《人民日报》对于住房改革的呈现在最初排除了任何争议的话语，当住房改革实施之后，随着社会问题的出现，《人民日报》虽然呈现了住房改革的争议，但依然是在国家话语的框架内呈现争议的进展。
　　相对于《人民日报》的报道数量而言，《南方周末》和《华西都市报》等媒体对于“1998住房改革”的报道并不多，并且为数不多的关于“住房改革”的直接报道（即从住房制度的视角进行报道，排除“住房难”、“房价高”等议题）多是出现在2000年之后。对于这一现象，除了当时都市类媒体和专业主义媒体刚刚发展之外，我们可以给出以下原因：首先是当时的国家新闻管制政策使得媒体难以建构与国家话语不同的媒介议题；其次是这两种类型媒体的市场化运作特征与价值取向使得他们更倾向于认同“住房改革”，导致这些媒体围绕着“住房改革”制度和正当性层面的争议较少；第三，媒体的报道追求一种冲突性的新闻市场价值，在当时的住房改革中，社会普遍认可其正面性，没有为媒体提供冲突性的新闻价值。随着住房改革所带来的问题日益增加，媒体围绕着“住房难”、“房价高”等问题展开了较大规模的报道，报道的框架以“民生”新闻话语为主；最后，1998年都市类媒体的发展还处于刚刚起步的阶段，无论是在媒体的数量上，还是在话语权和社会影响力上远不如现在的水平。这是我们给出的四种可能的原因。非党报媒体关于“住房改革”为数不多的报道也是被镶嵌在“新自由主义”的框架中，基本上与党报的话语一致，将“住房改革”视为先验的合法性，围绕住房改革的进展和具体措施等进行报道。由于这两种类型的报纸报道数量非常有限，在此就不重点分析。
　　概而言之，在“住房改革”的议题建构上，媒体具有一种“新自由主义”的倾向，与中国的“现代化”话语具有很强的同构性。这一“新自由主义”的报道框架将“住房改革”视为中国的现代化改革之必然要求，符合中国和公众的利益。媒体倾向于建构“住房改革”的政治合法性，借助于“现代化”的意识形态话语、“城市发展”的工具理性话语和抽象的“公众利益”的道德话语，尽力弥合“社会主义”的宣称和“住房市场化改革”之间的裂痕。虽然围绕着这一核心框架，不同类型报纸的表述方式有一定的差异，但在对“住房改革”进行去历史化、自然化的建构上，并没有什么根本区别。
　　　　
三、房价议题：公共性的书写与遮蔽　　
　　自2000年以来，中国的房价迅速上涨。在这背后有住房补贴标准过低的问题，但更与中央依靠房地产经济带动经济增长的政策、地方政府的权力寻租以及对土地财政的依赖有关。2003年之后，“房价”问题日益引起社会的不满和社会矛盾的增加。虽然国家在2005年、2008年、2010年不断出台宏观调控政策，但由于中国经济增长的观念和模式、税收制度等都没有根本的变革，这些调控的政策并没有达到预期的效果，反而房价越涨越高，引起了很大的社会问题。
　　相对于媒体对于住房制度改革的报道而言，关于“房价”的报道数量非常多，并且如前所述，媒体倾向于将“房价”处理成民生的问题，在民生话语的框架中建构房价议题。从呈现给我们的报道来看，关于“房价”议题的公共领域已经初具雏形，媒体的公共性也通过议题的建构而被生产出来。但是在国家、市场与社会的权力场域中，这种公共性是如何被建构的？媒体所生产的公共性是什么样的公共性？
　　媒体的公共性依存于话语的实践，因此我们首先要对党报、专业主义媒体和都市类媒体的议题建构进行分析，借此探讨在这一“公共领域”中被遮蔽的“公共性”。
　　自2007年开始，《人民日报》等党报对于“房价”问题的报道明显增多，主要原因在于由房价问题引发的社会不满和社会矛盾已经威胁到执政党的合法性。《人民日报》对于房价的报道框架主要有：
　　（一）党政形象：
　　这一框架关注党政部门对于房价的调控，倾向于将党政机关建构为“主动解决社会问题”、关注民生的形象，而回避了房价问题的产生原因恰恰就是由政府所主导的经济发展政策。　　　　
　　（二）地方政府与房价问题：
　　在社会转型时期中央和地方面临着利益的冲突，尤其是在分税制改革之后，中央与地方之间的冲突加剧。房价问题产生的原因与国家不完善的住房制度改革、分税制而导致的土地财政等都有紧密的关联。在社会冲突加剧的时候，《人民日报》也使用地方政府归因的框架，将房价问题产生的根源归为地方政府的推动、房地产商的利益等而维护中央的权威。或者是归因于“城镇化进程加快、城镇居民改善住房条件的愿望强烈”。　　　
　　（三）房价的下降与稳定：
　　《人民日报》除了使用上面两种框架之外，还有大量的文本报道房价的下降和稳定。虽然也有关于“稳定”房价的呼吁，但基本上是站在维护社会稳定的立场，比如“如不及时加以控制或处理不当，不利于房地产市场持续健康发展，并有可能演变成全局性问题，危害整个国民经济的平稳运行”。 ⑩
　　自2005年开始，以《南方周末》为代表的专业主义报纸也积极介入房价议题的报道中去。相对于《人民日报》建构党政形象和地方政府归因的报道倾向，《南方周末》更倾向从体制的角度建构房价议题，将房价议题归因于体制的弊端，通过房价议题透视政府权力制约、权力寻租等体制问题，而且《南方周末》的体制归因是其连续性使用的主导框架。这种制度归因的框架具有精英主义的新自由主义特征，表现为对继续改革的期待以及制约政府权力的期望。基于新自由主义意识形态下的改革共识，无论是党报还是都市类媒体、专业主义媒体都基本上认可住房制度改革。在1998年的住房改革中，《南方周末》并没有进行多少报道，只是在2003年之后伴随着房价的高涨，《南方周末》才开始真正反思住房改革背后的权力寻租、腐败等问题。当然对于房价的报道依然是被镶嵌在“新自由主义”的话语之中，表现出浓厚的知识精英色彩。正是这一点，区分出专业主义报纸与都市类报纸的差异。
　　各种商业化的都市类媒体在2003年，尤其是2005年之后对“房价”议题进行了大规模的报道，在很大程度上建构了公众对于房价问题的感知。从报道的数量和风格来看，都市类媒体似乎承担了将“房价”问题公共化的责任，具有公共领域的特征，公众和国家能够经由媒体的传播进行互动和协商。但通过对于媒介文本的分析，我们发现，都市类媒体倾向于在民生的话语框架内建构房价议题。当然，民生问题也可以是追溯制度层面、反思体制弊端的“大民生”，但就中国民生新闻的产生语境和实践来看，民生更多地被理解为与日常生活息息相关的“小民生”，即衣食住行。在小民生的话语框架中，都市类媒体的报道主要关注房价的上涨与下降、居民对于房价问题的认知、房价对市民生活的影响等领域，报道的风格具有日常生活的贴近性、冲突性、接近性特征，报道的视角是“市民”的、百姓的，而非公民的。这样的报道虽然表面上繁荣，并给人一种公共性的感觉，但究其本质而言，它们回避了对于房价议题的公共商议，也回避了对于房价问题产生根源的批判性反思。由此导致在对可读性、冲突性、接近性、市民化的新闻价值追求中，真正的公共性处于被遮蔽的状态。
　　　　
四、无公众的公共性
　　中国媒体产业化改革形成了“宣传喉舌”、盈利机构与专业主义并存的三种功能，媒体公共性的建构就是在这三种权力之间不断的权衡中动态进行的。其中，国家的权力居于主导性的地位，从而导致媒体的盈利和专业主义功能难以完全从“喉舌”中剥离出来。在这样严格的前设条件下，改革的展开显示出体制变迁中高度政治化的、临场发挥式的“路径依赖”和“有限创新”特征[11]，新闻专业主义只能局域和碎片化的呈现，传媒无法形成真正以公共利益为基础的专业主义模式运作[12]。除了国家权力和商业力量对于媒体的控制之外，我们发现媒体从业者的身份自我定位、阶层意识形态也使得他们认同新自由主义的意识形态，进而影响住房改革议题的公共性生产。由于市场改革中的“新自由主义”与国家的合拍而更容易获得国家权力的认可，也导致媒体对这一意识形态缺乏反思和批判。国家和商业控制、媒体的阶层意识形态等原因导致在“住房改革”这样的公共议题中难以建构完整的公共性。
　　我们对于“住房改革”及房价议题媒介呈现的分析能够证明上述观点。对于“住房体制改革”的议题，无论是党报还是新兴的都市类媒体，都倾向于在新自由主义的框架内建构“住房改革”的正当性，将住房改革自然化和去历史化，视为毋庸置疑的发展事实。但在这一叙事中，局部的利益被置换为整体的利益，弱势群体处于沉默不语的地位。易言之，在表面达成共识、无争议的“住房改革”中，公众是沉默的。由于对住房改革缺乏深层的反思，再加上土地财政等问题，2000年之后，“住房难”成为“新三座大山”之一。在这之后媒体虽然对房价问题进行了大规模的报道，甚至形成繁华的景观，其中还不乏深度的反思。但通过对报道文本进行的分析，我们发现党报的报道更倾向于建构党政形象。都市类媒体的报道虽然比较多元，但报道的框架受到国家政策的强有力影响，倾向于从中央政策的角度将房价问题建构为民生问题，而没有对国家政策、制度、中央与地方关系等深层次问题进行反思。因此，这种公共性并不是完整的，而是破碎的，我们称之为“无公众的公共性”。
　　“无公众的公共性”是指，（一）媒体对于新自由主义意识形态的认同导致对于议题的反思难以深入到制度和国家政策的层面，并且有维护国家政策、借助国家来压制地方利益关系的倾向。公共性的建构也主要是源于中央与地方利益的分裂为议题的建构提供了空间，一旦两种权力整合在一起，公共性就难以被生产出来。（二）媒体对于房价议题的呈现具有明显的抽象性，即往往抽象地谈论房价问题，而回避具体的利益关系。其中既有国家的控制，但也有媒体与房地产商的利益关系，因为房地产广告已经成为了媒体重要的广告收入来源。（三）由于国家的控制、媒体的新自由主义意识形态、房地产商的广告控制等因素，媒体不能担当起“公共领域”的职责。在住房改革的议题上，媒体几乎回避了公众的声音，在房价议题的呈现中，虽然公众的话语较多地出现在媒体中，但主要是故事性的（比如讲述房价高与80后人群的生活问题），而非观点性的。媒体主要是从政府和专家那儿寻找观点和理性的声音，这种固化的“话语印象”是一种深层次的话语权不平等。（四）媒体所呈现的“公众”是片段的个体话语，而非作为公共空间中协商的公众，是作为消费者（购房者）的公众，而非作为批判者的公众，媒体并没有担当起促进公共商议的职责。因此，这种公众也不具有完整的公共性。“无公众的公共性”的产生是媒体在国家、市场与社会三种权力之间协商和权衡的结果。■
　　（作者系南京大学政府管理学院博士生。本文为教育部文科基地重大项目《现代传媒与社会风险控制》〈批准号：07JJD860215〉成果之一）
　　
注释：
①廖丹：《我国住房制度改革的回顾与反思》，《黑河学刊》2011年第5期
②赵月枝：《国家、市场与社会：从全球视野和批判角度审视中国传播与权力的关系》，《传播与社会学刊》2007年（总）第2期
③潘忠党：《传媒的公共性与中国传媒改革的再起步》，《传播与社会学刊》2008年（总）第6期
④吕新雨、赵月枝：《中国的现代性、大众传媒与公共性的重构》，《传播与社会学刊》2010年（总）第12 期。
⑤夏倩芳、袁光锋、陈科：《制度性资本、非制度性资本与社会冲突性议题的传播——以国内四起环境维权事件为案例》，《传播与社会学刊》2012年待刊
⑥⑦⑧潘忠党：《传媒的公共性与中国传媒改革的再起步》，《传播与社会学刊》2008年（总）第六期。
⑨王炜：《住房改革市场化方向不会变》，《人民日报》2009年10月21日
⑩杜海涛：《稳定房价事不宜迟》，《人民日报》2005年6月2日
[11]潘忠党：《有限创新与媒介变迁：改革中的中国新闻业》，《文化研究》（第7辑），广西师范大学出版社2007年版
[12]陆晔、潘忠党：《成名的想象：中国社会转型过程中新闻从业者的专业主义》，《新闻学研究》2002年（总）第71期