□刘祥平　张　昆
　　【本文提要】在三网融合语境下，广播电视和电信产业将展开全业务的竞争，但与电信产业化不同，广播电视具有公益性事业和经营性产业的双重属性，两者要协调发展，不可偏颇。本文认为，广电网络传输方面，应建立无线、有线、卫星和互联网等多层次、全方位的广播电视覆盖网，其中，满足受众基本需求的无线和卫星信号覆盖是政府主导的公益性事业，当前在满足受众基本需求的前提下可考虑适度的市场参与；内容供给方面，广播电视媒体在保留时政新闻节目制作前提下实行制播分离，加大对新闻、教育和文化等正外部性和公益性节目的支持力度，娱乐、影视剧等可经营性节目由市场运营，产业化运作。
　　【关键词】广播电视　公益性事业　经营性产业　三网融合　【中图分类号】 G220
　　广播电视具有多重属性，例如政治属性、经济属性、文化属性和社会属性等。基于广播电视的多重属性，西方国家基本建立了公共广播电视和商业广播电视的双轨制，平衡商业利益和公共利益、公民权和消费者主权之间的关系。为了维护公共利益满足公共需求，西方国家建立了公共广播电视制度，经费来源主要是收视费、国会拨款、捐助、少量的经营性收入等；基于经济属性，建立了商业广播电视，通过市场提供多样性的商业服务。
　　我国实行单一的广播电视体制，广播电视以社会效益优先，同时兼顾经济效益，但是实践中有忽视社会效益、过于重视经济效益的现象，故而出现市场失灵。主要体现在广播电视公共服务不足：传输方面，仍有少数边远地区农民看不到电视、听不到广播，或节目套数很少，影响到公民的基本文化权益；内容方面，广播电视的政治功能和经济功能得到重视，但是文化功能和社会功能日渐消弭，信息、教育、娱乐和服务类节目比例失调，低俗化、媚俗化和泛娱乐化的现象很突出。这些问题反映出事业定位与产业发展、公共服务与商业利益、社会效益与经济效率之间的矛盾和冲突，需要厘清界限，创新制度。本文从三网融合的背景出发，阐述三网融合下我国广播电视公益性事业和经营性产业的科学分工、基本职责和协调发展。
　　
三网融合下广播电视产业链的裂变与整合
　　三网融合在我国已进入实质性推进阶段，电信网、广播电视网、互联网于“技术上趋向一致，网络层上可以实现互联互通，形成无缝覆盖；业务层上互相渗透和交叉；应用层上趋向使用统一的IP 协议；在经营上互相竞争、互相合作”。①三网融合使电信与广电在技术、市场、业务等多个层面出现交叉与融合，改变了广播电视传媒生态，使广播电视出现了产业链裂变和整合现象。对于电信与广电产业来说，三网融合之前处于产业分立的状况，通过不同的网络提供差异化的服务，形成各自完整的产业链，产业进入壁垒森严。三网融合使产业链出现了裂变和分化，每一个节点从垄断的格局向寡头垄断或自由竞争的格局转变。三大网络得益于新技术的改造与支撑，提升了其服务能力，能向消费者提供语音、数据、图像、视频等在内的综合多媒体业务，使原本单一线性的产业链变成相互依存、优势互补和资源整合的立体产业链。具体来说，三网融合以后，一网传播转变为全网传播，促使电视、手机和电脑“三屏合一”，都具有音视频、数据传输、通信、互联网功能，电视可以打电话和上网，手机可以看电视和上网，电脑可以看电视和打电话，致使产业链分工呈现复杂化和多元化的趋势，产业链从单兵作战的运作方式向合作共赢的方式转化。三网融合将引发竞争效应，可有效解决垄断的低效率与高成本问题，并增强运营商的服务意识。②　图1　三网融合产业链分工③（见本期Page73）
　　1. 三网融合语境下广电产业链的裂变与整合
　　三网融合之前，广电的产业链是单向线性的结构，产业链由节目策划、制作、播出、传输和接收等节点构成，三网融合以后，如图２所示，节目的制作和网络传输引入竞争。在内容制作方面，在制播分离的背景下，电信运营商和社会制作机构将进入非时政新闻类节目的内容制作领域，内容竞争将更加激烈。网络传输方面，电信运营商可以传输IPTV等视频业务。因此广电网络下一步要加快数字化和双向化改造，成为市场主体，加快省内整合、并购融合和跨省发展，全力实现下一代全程全网NGB网络的建设图景：信息覆盖面可满足全国3亿家庭的需要，技术上以有线无线的有机结合为保障，物联网功能和业务得以顺畅开展，总体上可充分满足每个家庭的信息服务需求。三网融合对于广电运营商有诸多利好，首先，符合条件的广电企业可拓宽经营领域，进军电信业务，开展增值业务，如基于有线电视网络提供的互联网接入业务、国内IP 电话业务等。但有线宽带、VOIP、固定IP市网电话等属于电信的红海业务，进入难度很大。其次，从国家信息安全的战略考虑，国家把IPTV、手机电视这两项业务的内容集成、运营管理和播放控制全交给了广电，使其建立可管可控的内容平台，这些成为广电的战略资源。最后，广电运营商可以把握IPTV、数字电视、互动电视和手机电视等核心业务，寻求SP和CP开展合作，拓展增值业务，使增值服务成为广电新的利润增长点。　图2　三网融合广电产业链（见本期Page73）
　　2. 三网融合语境下电信产业链对广电产业的冲击
　　电信产业链是以电信运营商为核心，由网络设备商、网络运营商、内容服务提供商、系统集成商、终端生产商、软件开发商、用户等上中下游多个节点共同组成的企业同盟，节点与节点之间紧密联系，互相作用，创造出协同效应。④三网融合之前，传统的电信产业链比较简单，主要的业务是语音和网络接入。随着信息技术的发展，电信产业链进一步拓展和延伸，从基础电信业务向综合数据业务发展，提供多媒体综合信息服务。首先，电信运营商可以利用自己良好的网络设备和市场服务经验，使用本地宽带专网传输播放广电提供的IPTV内容，这撼动了过去广电有线电视播放传输系统的垄断地位，必将对有线电视运营商的利益形成巨大冲击。其次，电信运营商可以设置节目制作部门或独立子公司进军广电领域，或与此类节目制作公司合作，进军广电业务。总之，三网融合以后的电信运营商可以使用如图３的捆绑业务（如宽带、固话、IPTV、手机电视、增值服务等）来拓展用户，给广电产业带来强大的市场竞争压力。　图3　三网融合电信产业链（见本期Page74）
　　
三网融合下的广播电视的网络覆盖
　　我国广播电视网络覆盖的目标是建立无线、有线、卫星和互联网等各种技术并用，模拟和数字并存的多层次、全方位、现代化的广播电视覆盖网。但是要理清公益性事业和经营性产业之间的关系，从经济学角度说，政府的功能就是提供公共产品，因为公共产品具有非排他性与非竞争性，所以由市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，即市场供给会出现市场失灵。目前，我国广播电视网络覆盖采取的供给模式定位是，无线覆盖属于公共产品，依赖政府主导及财政拨款；有线覆盖作为准公共产品，在政府主导下，准许社会参与，同时采取一定激励措施，如减免营业税及所得税等；广播电视新媒体服务定位于私人产品，与前两者不同的是其以市场为主导，政府则退居二线，起参与协调之作用。
　　1. 公益性事业属性的无线网络覆盖。
　　我国的无线覆盖作为政府提供的纯公共产品，应完成农村地区、少数民族和边远地区的公共服务覆盖。无线覆盖具有接收方便、成本较低、可移动接收的特点，是提供广播电视公共服务的主要方式。但是，由于长期投入不足，造成我国无线覆盖滑波的现象。政府要在事权和财权相统一的基础上加强无线覆盖，保证基本收听权益。十一五期间，“村村通”工程使20户以上的已通电自然村可以接收4套以上的广播节目和8套以上的电视节目，在农村公共文化服务和信息化建设中发挥着重要作用。对于普及科学文化知识，提高全民素质，实施科教兴国战略，推进扶贫工作，建设新农村起到重要的推动作用。“西新工程”改变了西藏、新疆、青海、内蒙古等少数民族地区广播影视的基础设施建设，加大了制播少数民族语言的广播电视节目，丰富了少数民族人民的精神生活，促进了当地的经济社会发展和民族团结。
　　但是，技术变迁对广播电视公共物品的属性产生了影响，随着加密技术的发展，有条件接收成为现实，公共产品的非排他性没有了，使得市场参与无线传输成为可能。可以发挥地面数字电视在农村的公共服务供给中的功能，使地面数字电视和城市有线电视相互竞争及相互补充，完成我国广播电视数字化转换的任务。欧美开放地面电视的管制，主要原因是电视技术变迁所致：一是成熟的有条件接收技术让地面数字电视运营商可以有效地向用户收费，从而能够吸引商业资金投入；二是数字压缩技术使无线频谱资源得到释放，有更多的电视频道可以使用，也使更多的创新服务有了发展空间。2007年英国商业广电运营商天空广播公司(BSKYB)推出了它的数字地面付费电视战略，美国、法国等国家也建立了数字付费频道。基于西方发达国家的做法，我国可在满足受众基本需求的前提下，逐步在无线传输领域引入市场参与，以提高服务质量，满足受众多元化需求。
　　2.经营性产业属性的有线网络覆盖
　　有线覆盖具有容量大、质量高和速度快的特点，但是建设成本高、沉淀成本大。有线电视传输是准公共产品，我国建立了国有资本控制、社会资本参与的体系，国有资本以广播电视经营实体的最大股东身份出现，社会资本参与网络建设、用户发展和维修服务。随着三网融合的发展，在网络运营商方面引入竞争机制，电信运营商可以运行IPTV业务，而广电运营商可以接入互联网业务，还包括诸多增值业务。如打破垄断，可形成竞争性市场，形成“3＋1”竞争格局，即中国电信、中国移动和中国联通三家电信运营商加上广电运营商。相对于电信运营商来说，广电网络市场化程度低，目前国家采取非对称双向进入政策，等广电网双向升级改造以后，逐步对等进入。而广电网络的覆盖力与服务力在三网融合的进程中得以极大提升，这源于几大网络运营商负责网络基础设施的建设和维护，在全国范围内建立完整的承载网，能高效承载互联网接入、音视频业务、高速数据接入和话音等三网融合业务，同时可管可控，将三网融合业务传送给用户。三网融合语境下，有线电视网要充分利用网络海量资源的特点，加快网络系统、业务系统、运营模式等整合和应用，加快网络整合，除了数字电视、高清电视、基础电信业务以外，做好城域监控、家庭物联、远程会议等增值业务。
　　卫星传输具有覆盖面积大、传输质量高、容量大、受自然条件影响小的特点，对于居住分散和地形多样的地区而言是有效、经济的传输方式。卫星传播在我国的接收受到严格的限制，只是成为“村村通”工程的补充传输手段，是公益性事业。随着数字视频压缩技术、电视直播卫星和有条件接收技术的开发，市场参与卫星传输成为可能，卫星成为有线传输的有效补充，卫星直播产业也将大力发展。到时候，国务院第129号令《卫星电视广播地面接收设施管理规定》可以适当修改，在保证国家信息安全和文化安全的前提下，发展卫星直播广电产业。西方国家的卫星传输产业非常发达，给我们提供了非常好的借鉴与参照。例如1998年美国国会通过了《卫星家庭观众法案》，1999年通过了《卫星家庭观众改进法案》，这两个法案赋予了直播卫星电视运营商传送地方广播电视信号的权利，激发了直播卫星电视服务利润的增长，促使美国形成了卫星制造商、卫星发射商、卫星运营商等直播卫星电视产业链，与有线电视构成互补和竞争关系。这不仅丰富了电视产业结构，也有力地推动了电视产业的发展。
　　
三网融合下广播电视的内容传播
　　广播电视内容传播就是要在制播分离的基础上，在保留时政新闻等节目的公益性事业性质以外，剥离可经营性的节目制作，实行市场化运作，引进竞争机制。其中公益性事业就是满足不同民族、种族、城乡、性别、年龄、地域的公众需求，特别是残疾人、老人、儿童、农民等弱势群体和特殊人群的需求，底线是保证所有公民都能享受到广播电视提供的信息、教育和娱乐服务。而体育、综艺节目、影视剧、教育服务类节目可以通过社会化来制作，引入社会人力资源和创意资源，建立节目交易平台和集散地，繁荣节目的制作和交易市场。
　　1.公益性广播电视内容的供给
　　公益性广播电视内容的供给就是由广播电视公共服务机构向全体公民平等提供均等、优质的广播电视产品和服务，以满足广大人民群众基本的广播电视收听、收看需求的公共服务体系。公益性内容的供给至少包括如下几个原则：节目的丰富性，充分的新闻、教育和娱乐等多样化节目；节目的公正性，通过对少数族群和弱势群体的关注，促进社会的多元化与平等和谐，加强民族特征和社区的认同感，增强社会的包容性与凝聚力；节目的多样性，保持信息和观点的多元化；节目的优质性，提供内容健康向上的高质量的文化、戏剧、艺术和音乐作品，促进文化繁荣，提升公民的文化素质；节目的创意性，给予戏剧、音乐、电影等各类先锋性艺术作品和另类创新文化展示的空间，以推动新节目的不断问世。总之，就是要发挥广播电视的民主、文化、教育和社会整合功能。⑤公共服务类的节目具有非赢利性和政府主导性，但是政府主导并不是政府包办，除了少量的时政新闻必须制播合一外，大部分公共服务节目都可以在制播分离的基础上，通过委托制作、合作制作、市场交易等方式提供，充分利用社会资源进行市场化提供，提高效率，防止政府失灵和权力寻租。
　　我国广播电视实行的是公共服务事业和经营性产业混合体制，公共服务处于自发状态，忽视公益性片面追求商业性的问题十分严重，既不利于提供公共服务，其实也不利于产业的发展。可以从如下三个方面保障广播电视公共服务内容的供给：第一，建立各级广播电视台相对应的公共服务频率或频道，即国家、省、市各级广播电视台建立公共服务频率或频道。公共服务频率或频道以满意度和收视效果为指标，以社会效益为宗旨，建立以各级广电职能部门主导的公共服务委员会，制定公共服务的标准、目标，并监督其履行职责，公益性频道实行网络传输的“必须传播”原则。第二，建立各级公共服务基金。公共财政和广告费的汲取是公共服务基金来源的主要途径，同时接受商业赞助、捐助以及少量的商业化的运营收入。稳定的财源是政府公共服务内容提供规范化和制度化的关键。第三，加强公共服务审查和评估。加强对广播电视公共服务评估是西方的通行做法，例如英国对公共广播体制的评估来自三个不同的部门，既有来自政府委托的独立的专门调查委员会的评估、广播电视监管部门的评估，还有公共广播系统的一年一度的自我评估。我国要建立广播电视评估机构，可以由行政管理部门、各行业的专家、公众等组成评估委员会，建立评估基金和组织，确立评估的目标和程序，就公共政策、覆盖传输、内容供给、效率、公平和满意度等指标展开评估。⑥同时，也要加强广播电视媒体自我评估，建立公共服务保障机制，实现公共服务均等化。
　　2.经营性广播电视内容的供给
　　除了时政新闻节目制作以外，电视节目制作要实行制播分离，首先实现内部分离，把可经营的节目制作剥离出去，形成市场主体，独立核算，提高效率，成为面向电视机、手机、互联网等不同播出终端的内容提供商，与市场上的民营节目制作公司形成竞合关系，同时建立成熟的广播电视节目交易市场。西方国家反对电视节目制作和播出的完全纵向一体化，一般来说，要求电视台播出节目至少25％是来自独立节目制作公司。三网融合语境下，广电媒体拥有新闻报道和时政评论的丰富资源，这是与电信网相比它的巨大优势。广电媒体要根据不同网络的需求、终端用户消费习惯来编排内容，满足用户差别化需求，以真正实现互动传播。在做强做大广播电视主业的同时，广电媒体要勇于创新，适时而动，以主业为依托、以市场为依据、以数字化技术为支撑，开展一系列新媒体业务，如移动电视、IPTV、车载电视、楼宇电视、手机电视等，为这些终端量体裁衣地提供内容，以满足用户的个性化需求，在获取用户青睐与满意的基础上谋求更大的市场效益。
　　三网融合下，广播电视经营性内容产业要在科学管理的基础上再造流程，形成节目创意、内容生产、集成发布、整合营销的明确分工，从而实现资源整合和组织效率的最大化。内容生产要再造流程，而流程再造既要分化，也要整合。分化就是进行内容细分，以满足受众的多样化和碎片化的需求，在专业分工的基础上，满足受众的不同消费需求；整合则是为适应当代社会传媒环境的变化而进行的传播渠道、传播方式的整合。为了应对三网融合，许多西方国家媒体集团设立了融合编辑室，专业型编辑和管理型编辑共同参与到多媒体节目的制作，按照不同的媒体或不同的内容设置专业型编辑，同时设置新闻流程编辑、资源管理编辑、故事生成编辑等管理型编辑，编辑之间加强横向或纵向的互动和沟通。在三网融合的语境下，西方大媒体集团基本形成了以融合编辑室为枢纽的集约化、数字化的新闻生产，其突出特点为：报道主体的多元化、编辑管理的多元互动化、报道过程的集体协作化、报道手段的丰富多样化、传输终端的多渠道化，在此基础上形成了一次采集、多种信息整合、多媒体故事生成、多渠道信息发布的新闻生产流程。⑦
　　广播电视经营性内容产业升级改造尤其要重视内容整合和渠道整合，以发挥范围经济效应和规模经济效应。内容整合包括不同类型节目的分类和整理，建立视听内容数据库，便于检索，对原始内容资源进行二次架构，以更有针对性的内容策划出多种形态和多种版本的节目，以满足受众差异化的视听需求和多样化的视听终端，既保持品牌和风格协调统一，内容、服务和定位又实现差异化，构建多媒体内容资源管理体系。内容整合需要完善内容产业链，包括内容的投资、研发、生产、销售和衍生品开发与配套服务，同时也需要建立统一、开放、竞争、有序的节目市场。渠道整合指整合视听内容播出渠道，“借助NGB（下一代广播电视网）和CMMB（移动多媒体广播）实现增值服务多元化的多点盈利格局，”⑧这些渠道不仅包括有线电视、数字电视、IPTV、移动电视、直播卫星电视等核心广电媒体，而且包括户外大屏、掌上电脑、楼宇电视、电子阅读器等关联媒体。
　　
　　总之，在三网融合语境下，出现了业务融合、终端融合、产业融合趋势，国家的战略方针是在广电系统对内容集成控制的基础上，广播电视和电信产业将展开全业务的竞争。但是，与电信产业化不同，广播电视具有公益性事业和经营性产业的双重属性，两者要协调发展，不可偏颇。网络传输方面，虽然我国已经基本建立了无线、有线、卫星和互联网等多层次、全方位的广播电视覆盖网，但是，满足受众的基本收视需求的无线和卫星信号覆盖是政府主导的公益性事业，是公共服务的主体内容，当前在满足受众基本需求的前提下可考虑适度的市场参与；内容供给方面，广播电视媒体在保留时政新闻节目制作前提下实行制播分离，加大对新闻、教育和文化等正外部性和公益性节目的支持力度，娱乐、影视剧等可经营性节目由市场运营，产业化运作。■
　　（作者刘祥平系贵州民族学院传媒学院副教授，张昆系华中科技大学新闻与信息传播学院院长、教授、博导）
　　
注释：
　　①http://baike.baidu.com/view/21572.htm.
　　②刘颖悟：《三网融合与政府规制》第90页，中国经济出版社2005年版
　　③曾剑秋：《网和天下——三网融合理论、实验与信息安全》第125页，北京邮电大学出版社2010年版
　　④林源：《协同效应构建中国铁通差异化竞争优势》，《当代通信》2005年第14期
　　⑤肖叶飞：《数字时代的公共广播电视：收入模式与公共服务》，《电视研究》2011年第4期
　　⑥刘祥平、肖叶飞：《广播电视公共服务：理论内涵与评估体系》，《河南社会科学》2011年第2期
　　⑦石长顺：《媒介融合语境下的新闻生产模式的创新》，《当代传播》2011年第1期
　　⑧陈鹏：《三网融合背景下电视内容产业升级战略》，《电视研究》2011年第1期